COVID-19: police administrative et circonstances exceptionnelles

Si l’épidémie de Covid-19 concernait au départ principalement le continent asiatique, en particulier la Chine, elle a, à compter du mois de mars, rapidement et sévèrement touché l’Europe (Italie, Espagne et France notamment) provoquant des annulations en série de manifestations et de déplacements, des mises en confinement et affectant de manière significative l'économie mondiale.

Dans ces circonstances, afin de lutter contre l’extension de cette épidémie, avec une vision tant sanitaire qu’économique, le Gouvernement français a dû mettre en œuvre un certain nombre de mesures de police administrative.

L’occasion après une semaine de confinement, de revenir sur la succession de ces principales mesures de police administrative (I), nécessaires pour répondre à la situation exceptionnelle que nous vivons tous, ainsi que sur leur cadre juridique (II) et suivies de l’adoption le 23 mars 2020 de la loi n° 2020-290 du 23 mars 2020 d'urgence pour faire face à l'épidémie de covid-19.

Les principales mesures de police administrative mises en œuvre face à l’épidémie Covid-19.

Les premières mesures de police administrative prises par le Gouvernement ont consisté en des réquisitions de matériel sanitaire. De manière à protéger prioritairement le personnel soignant, le Gouvernement a réquisitionné les masques de protection respiratoire de type FFP2 et les masques anti-projections au profit des professionnels de santé jusqu’au 31 mars 2020, par un Décret du 3 mars 2020 relatif aux réquisitions nécessaires dans le cadre de la lutte contre le virus Covid-19.

Un second Décret pris le 13 mars 2020 a abrogé ce premier Décret et étendu la réquisition aux masques de protection respiratoire de types FFP3, N95, N99, N100, P95, P99, P100, R95, R99, R100, jusqu’au 31 mai cette-fois ci.

En parallèle, en raison de l’extension de l’épidémie, le Gouvernement a rapidement adopté des mesures de plus en plus contraignantes, venant restreindre d’abord la liberté de réunion puis la liberté d’aller et venir.

L’une des mesures les plus significatives a concerné les rassemblements de personnes : dès le 4 mars 2020, le Ministre de la santé a interdit tout rassemblement de plus de 5000 personnes en milieu clos, initialement jusqu'au 31 mai 2020, cette date ayant par la suite été avancée au 15 avril par un arrêté du 6 mars 2020 (lequel a également autorisé les pharmacies à préparer elles-mêmes les solutions hydro-alcooliques destinées à l'hygiène humaine). La disposition précitée a ensuite été abrogée par un arrêté du 9 mars 2020 qui a réduit à 1000 le nombre maximum de personnes pouvant se rassembler en milieu clos, ce nombre ayant ensuite été ramené à 100 personnes, en milieu clos ou ouvert, par un arrêté du 14 mars 2020 pris par la même autorité administrative.

Deux jours plus tard, le Décret n° 2020-260 du 16 mars 2020 portant réglementation des déplacements dans le cadre de la lutte contre la propagation du virus Covid-19 est venu limiter les déplacements uniquement pour des motifs limitativement prévus et ce, jusqu'au 31 mars 2020. Désormais, les déplacements sont seulement autorisés pour les trajets entre le domicile et le ou les lieux d'exercice de l'activité professionnelle et déplacements professionnels insusceptibles d'être différés, les déplacements pour motif de santé ou encore les déplacements pour motif familial impérieux, pour l'assistance des personnes vulnérables ou pour la garde d'enfants ou encore certains déplacements brefs, à proximité du domicile.

Le Décret prévoit en outre que « les personnes souhaitant bénéficier de l'une de ces exceptions doivent se munir, lors de leurs déplacements hors de leur domicile, d'un document leur permettant de justifier que le déplacement considéré entre dans le champ de l'une de ces exceptions (prévues à l’article 1 dudit décret). ». Un Décret du 17 mars 2020 sanctionne la violation de ces mesures d’une amende prévue pour les contraventions de la 4ème classe (soit 135€). Le 21 mars 2020, le Ministre de la santé a, sur le même modèle, interdit les déplacements de personnes par des vols commerciaux au départ de La Réunion, Mayotte, la Guadeloupe, la Martinique, la Guyane, Saint-Martin et Saint-Barthélemy vers le territoire hexagonal (et inversement, du territoire hexagonal vers ces destinations), sauf dans trois hypothèses, dont il faut justifier par une déclaration sur l’honneur : motif impérieux d'ordre personnel ou familial ; motif de santé relevant de l'urgence ; motif professionnel ne pouvant être différé.

La même succession rapide de mesures a pu être observée concernant les établissements recevant du public. L’article 1er de l’Arrêté du 14 mars 2020 (NOR : SSAZ2007749A) portant diverses mesures relatives à la lutte contre la propagation du virus Covid-19, complété par plusieurs arrêtés pris les jours suivants (21 mars 2020 pour le plus récent) est venu préalablement dresser une liste des établissements ne pouvant plus accueillir du public jusqu’au 15 avril 2020. Cela concerne notamment les restaurants et débits de boissons (sauf pour leurs activités de livraison et de vente à emporter), les bibliothèques, les salles d'expositions, les musées, les salles d'auditions, de conférences, de réunions, de spectacles ou à usage multiple …etc. Nos boulangeries, supermarchés, supérettes, etc. restent accessibles dans le strict respect des consignes sanitaires (les fameux « gestes barrière » et la distanciation sociale).

Le même Arrêté a également prescrit la fermeture temporaire, du 16 au 29 mars 2020, des crèches, des écoles, collèges, lycées et des établissements d'enseignement supérieur.

Le cadre juridique de ces mesures de police administratif

Face à cette crise sanitaire, les premières mesures de police édictées par le Gouvernement semblaient, a priori, se cantonner au cadre juridique existant prévu par le Code de la santé publique (CSP) et partant, relevaient de mesures de police administrative spéciale (sanitaire).

Aussi, la procédure de réquisition mise en œuvre par les Décrets des 3 et 13 mars 2020 repose sur l’article L.3131-8 du CSP : « Si l'afflux de patients ou de victimes ou la situation sanitaire le justifie, sur proposition du directeur général de l'agence régionale de santé, le représentant de l'Etat dans le département peut procéder aux réquisitions nécessaires de tous biens et services […]. ».

Cette disposition est complétée par l’article L.3131-9 du CSP : « La compétence attribuée au représentant de l'Etat dans le département par l'article L. 3131-8 peut être exercée, dans les mêmes conditions, par les préfets de zone de défense et par le Premier ministre si la nature de la situation sanitaire ou l'ampleur de l'afflux de patients ou de victimes le justifient. […] ».

Les mesures de police administrative relatives au confinement et à l’interdiction des réunions de personnes ont quant à elles été prises, initialement, sur le fondement de l’article L.3131-1 du CSP : « En cas de menace sanitaire grave appelant des mesures d'urgence, notamment en cas de menace d'épidémie, le ministre chargé de la santé peut, par arrêté motivé, prescrire dans l'intérêt de la santé publique toute mesure proportionnée aux risques courus et appropriée aux circonstances de temps et de lieu afin de prévenir et de limiter les conséquences des menaces possibles sur la santé de la population. ».

Le cadre juridique existant était déjà plutôt complet, mais disparate. Ajoutons qu’outre les dispositions susvisées du CSP, l’article 16 de la Constitution autorise le Président de la République à prendre les mesures exigées par les circonstances, après consultation officielle du Premier ministre, des Présidents des Assemblées ainsi que du Conseil constitutionnel, lorsque « l'indépendance de la Nation, l'intégrité de son territoire ou l'exécution de ses engagements internationaux sont menacé[e]s d'une manière grave et immédiate et que le fonctionnement régulier des pouvoirs publics constitutionnels est interrompu »… cela parait peu adapté à ce que nous vivons actuellement. La Constitution prévoit qu’après trente jours d’exercices de ces pouvoirs exceptionnels un contrôle peut être exercé par le Conseil Constitutionnel, saisi par le Président de l'Assemblée nationale, le Président du Sénat, soixante députés ou soixante sénateurs.

Probablement, dans une recherche d’un cadre juridique spécifique et cohérent, le gouvernement a envisagé dans son projet de loi d’urgence pour faire face à l’épidémie de Covid-19, présenté en Conseil des Ministres le 18 mars 2020, entre autres mesures de créer un état d’urgence sanitaire, déclaré par décret en Conseil des Ministres, pour une durée de 12 jours prorogeable par une loi. Selon ce projet de loi, l’état d’urgence sanitaire donnerait pouvoir au Premier Ministre pour prendre par décret « les mesures générales limitant la liberté d’aller et venir, la liberté d’entreprendre, et la liberté de réunion et permettant de procéder aux réquisitions de tous biens et services nécessaires afin de lutter contre la catastrophe sanitaire ». Le texte finalement adopté le 23 mars 2020 est, heureusement, plus précis sur les mesures susceptibles d’être prises par le Premier Ministre. Par certains aspects, ce texte va plus loin que celui du projet de loi, notamment sur la durée de l’état d’urgence sanitaire : un mois prorogeable par une loi qui fixe alors la durée de la prorogation. L’article 4 de cette loi déclare d’emblée l’état d’urgence sanitaire pour une durée de deux mois. Cela contraste fortement avec le délai de 12 jours du projet gouvernemental, qui s’inspirait de l’état d’urgence prévu par la loi du 3 avril 1955.

Cette loi du 23 mars 2020 prévoit également que la méconnaissance répétée (plus de trois fois dans un délai de 30 jours) des restrictions de déplacement peut constituer un délit pénal, sanctionné par une peine de six mois d’emprisonnement, en plus d’une amende conséquente de 3750€ et d’une peine complémentaire de travail d’intérêt général.

Proportionnalité, nécessité, limitation. – On rappellera que, de manière classique, chacune des mesures de police administrative qui peuvent (et pourront) être prises en application des dispositions précitées, doit être proportionnée par sa nature et sa gravité aux circonstances qui les motivent (CE, 19 mai 1933, Benjamin). De telles mesures de police doivent aussi être limitées dans le temps et l’espace (CE, 22 juin 1951, Daudignac). Ce garde-fou est d’ailleurs rappelé à plusieurs reprises dans la loi d’urgence pour faire face à l’épidémie de covid-19 adoptée le 23 mars 2020.

Dans le contexte actuel, la proportionnalité et la nécessité des mesures de police administrative prises depuis le début du mois de mars ne semblent pas poser de difficultés (sous réserve d’une application uniforme localement par les agents contrôlant les attestations dérogatoires de sortie, notamment sur des « périmètres » de certaines sorties autorisées), de même que leur limitation spatiale et temporelle puisque leur application répond à une situation de crise sanitaire d’ampleur nationale (et en fait, internationale) qui sera, espérons-le, la plus temporaire possible.

Saisi d’un référé liberté visant à un renforcement de ces mesures (confinement total de la population), le juge des référés du Conseil d’Etat a appliqué les critères susvisés et jugé qu’ « il n’apparait pas que le Premier ministre ait fait preuve d’une carence grave et manifestement illégale en ne décidant pas un confinement total de la population sur l’ensemble du territoire selon les modalités demandées par le syndicat requérant » et a néanmoins enjoint au Premier Ministre et au Ministre de la santé de préciser certaines des dérogations de sortie prévues par le décret du 16 mars 2020 précité (CE, 22 mars 2020, n° 439674).

Circonstances exceptionnelles. – Face à l’accélération de l’épidémie et à la nécessité de prendre des mesures de confinement plus strictes, le Décret n° 2020-260 du 16 mars 2020 portant réglementation des déplacements dans le cadre de la lutte contre la propagation du virus covid-19 (abrogé par un décret du 23 mars 2020 prescrivant les mesures générales nécessaires pour faire face à l'épidémie de covid-19 dans le cadre de l'état d'urgence sanitaire), a laissé apparaitre dans ses visas que les mesures de police administrative qu’il prévoyait avaient basculé dans le champ d’application de la théorie dite des « circonstances exceptionnelles ». En effet, l’un des visas dudit Décret indiquait : « Vu les circonstances exceptionnelles découlant de l'épidémie de covid-19 ; ».

Rappelons que cette théorie permet à l’Administration, au regard de l’urgence, de prendre sans excès de pouvoir des actes qui, à toute autre époque, auraient été reconnus illégaux (CE, 28 juin 1918, Heyriès ; CE, 28 février 1919, Dames Dol et Laurent). En particulier, l’Administration peut, dans ces circonstances exceptionnelles permettant l’application de cette théorie jurisprudentielle, s’affranchir des règles normales de compétence et de forme devant entourer l’édiction des actes administratifs.

On peut par exemple relever que le Décret du 16 mars 2020 avait été pris conjointement par le Premier ministre, le Ministre de la santé et le Ministre de l’intérieur au visa de l'article L.3131-1 du CSP. Or, ce texte confère au seul Ministre de la santé la compétence pour prendre par arrêté, et non pas par Décret, les mesures permettant de faire face à une urgence sanitaire.

L’application de cette théorie n’est pas sans limite puisqu’elle suppose la réunion de certains éléments : la survenance brutale d’évènements graves et imprévus ; l’impossibilité pour l’autorité administrative d’agir légalement ; la persistance des circonstances exceptionnelles au moment de la prise de l’acte administratif en question et le caractère d’intérêt général de l’action effectuée.

Si ces conditions sont susceptibles d’être remplies dans la situation actuelle, celle relative à l’impossibilité pour l’Administration d’agir légalement aurait pu être sujette à débat et l’incidence de l’adoption d’une loi créant un état d’urgence sanitaire sur ces questionnements reste à analyser.

Dès à présent, il apparait que l’adoption de cette loi apporte un cadre juridique plus cohérent et spécifique, reposant sur la loi elle-même, le décret n° 2020-293 du 23 mars 2020 précité prescrivant les mesures générales nécessaires pour faire face à l'épidémie de covid-19 dans le cadre de l'état d'urgence sanitaire et un Arrêté du 23 mars 2020, prescrivant les mesures d'organisation et de fonctionnement du système de santé nécessaires pour faire face à l'épidémie de covid-19 dans le cadre de l'état d'urgence sanitaire.
Ces derniers textes reprennent notamment, en les consolidant, les mesures issues des arrêtés des 6 et 14 mars 2020 modifiés et du décret du 16 mars 2020 susvisés, qui sont abrogés.