Buitengerechtelijke afdoening strafzaken Curaçao
Deze bijdrage over buitengerechtelijke afdoening van strafzaken op Curaçao verscheen in 2019 in het Tijdschrift voor Bijzonder Strafrecht & Handhaving.
1. Inleiding
Op 10 oktober 2010 werden de Nederlandse Antillen opgeheven en kregen de eilanden die daar deel van uitmaakten een nieuwe status. De Koninkrijksdelen overzee, Curaçao, Aruba en Sint Maarten, zijn sinds die datum landen met een autonome status, terwijl de eilanden Bonaire, Sint Eustatius en Saba (gezamenlijk de 'BES'-eilanden genoemd) de status van openbaar lichaam van Nederland kregen (Zie voor een beschrijving van de nieuwe structuur van het Koninkrijk, wat de Nederlandse Antillen betreft o.a. H. de Doelder, R.J. Verbeek en M.T. van der Wulp (redactie), Strafrecht in de Antillen na '10-10-10', Nijmegen: Wolf Legal Publishers 2010, met de daarin opgenomen bronvermeldingen). Curaçao, Aruba en Sint Maarten hebben ieder een eigen Wetboek van Strafrecht, de BES-eilanden hebben een gezamenlijk Wetboek van Strafrecht.
In Curaçao geldt thans het op 2 november 2011 bij Landsverordening vastgestelde Wetboek van Strafrecht (hierna: SrC) (Publicatieblad A 2011, nr. 48). Het Wetboek van Strafvordering van Curaçao ('SvC') is nog het oude, uit 1996 daterende (maar wel op onderdelen geactualiseerde) wetboek.Een nieuw Wetboek van strafvordering voor Curaçao is wel in de maak, evenals voor Aruba en Sint Maarten. In februari 2019 kondigde minister Grapperhaus van Justitie en Veiligheid aan dat ook voor Caribisch Nederland (BES) een nieuw wetboek komt, dat geharmoniseerd zal moeten zijn met de tot stand te brengen herziene wetgeving in de landen Curaçao, Aruba en Sint Maarten (zie ook https://koninkrijksrelaties.nu/2019/02/14/caribisch-nederland-krijgt-nieuw-wetboek-van-strafvordering/). Het ontbreken van congruentie maakt lezing van het SvC soms lastig, omdat daarin verwijzingen staan naar het oude Wetboek van Strafrecht van de Nederlandse Antillen, zoals dat tussen 1996 en 2011 (dus voor het nieuwe SrC tot stand kwam) gold. De artikelen in het nieuwe SrC kennen een andere (systematische) aanduiding dan in de oude wet het geval was. Op dit moment wordt er dan ook gewerkt aan een nieuw Caribisch Wetboek van Strafvordering. Blijkens de memorie van toelichting bij deze concepttekst, bestaat het voornemen dit Wetboek niet louter in de drie Caribische landen Curaçao, Sint Maarten en Aruba, maar eveneens in de openbare lichamen Bonaire, Sint Eustatius en Saba in te voeren (de Doelder, e.a. (red.), Caribisch Wetboek van Strafvordering. Tweede, aangevuld concept, Oisterwijk: Wolf Legal Publishers 2017, i.h.b. p. 342).
Belangrijk bij dit alles -- ook in de relatie tussen de Antillen en Nederland, niet alleen in de relatie tussen de overzeese rijksdelen onderling -- is het zogeheten concordantiebeginsel dat voor (delen van) de wetgeving is neergelegd in artikel 39, eerste lid, van het Statuut voor het Koninkrijk der Nederlanden ('Statuut'). Deze bepaling schrijft voor dat het burgerlijk en handelsrecht, de burgerlijke rechtsvordering, het strafrecht, de strafvordering, het auteursrecht, de industriële eigendom, het notarisambt, alsmede bepalingen omtrent maten en gewichten in Nederland, Aruba, Curaçao en Sint Maarten zoveel mogelijk op overeenkomstige wijze (concordant) geregeld moeten zijn. Het concordantiebeginsel voor de rechtspraak vloeit voort uit artikel 23 van het Statuut, dat bepaalt dat de rechtsmacht van de Hoge Raad der Nederlanden ten aanzien van rechtszaken in Aruba, Curaçao en Sint Maarten, alsmede op Bonaire, Sint Eustatius en Saba, bij rijkswet wordt geregeld.
Tegen de achtergrond van dit concordantiebeginsel en Caribische wetgeving dienen de recente ontwikkelingen op het gebied van het wetgevingsproces van het Nederlandse Wetboek van Strafvordering in de gaten gehouden te worden. Op 5 juli 2013 werd door de Nederlandse minister van Veiligheid en Justitie een modernisering van het Nederlandse Wetboek van Strafvordering aangekondigd (Kamerstukken II 2014/15, 29279, 215). Een ondertussen in het oog springend voorstel van de minister, is dat van een rechterlijke toetsing bij de hoge en bijzondere transactie in Nederland (Kamerstukken II 2018/19, 29279, 502, p. 4). Een dergelijke toetsing lijkt op dit moment niet op de radar te staan bij de Koninkrijksdelen in het Caribisch gebied.
De vraag is derhalve interessant in hoeverre de schikkingspraktijken in Nederland en de Caribische landen, in het bijzonder Curaçao, van elkaar verschillen bij de buitengerechtelijke afdoening in de vorm van een transactie.
Met deze bijdrage is bedoeld een beschrijving te geven van de wijze van afdoening buiten de rechter om van financieel-economische strafzaken en fraudezaken, zoals die op Curaçao plaats kan vinden. Het artikel beoogt tevens (mede op basis van praktijkervaringen) inzicht te geven in dit sluitstuk van de strafrechtspleging vanuit een rechtsvergelijkend perspectief ten opzichte van Nederland.
Voordat wij op de regeling van mogelijkheden voor het Openbaar Ministerie (hierna: OM) tot buitengerechtelijke wijzen van afdoening nader ingaan, schetsen wij eerst de organisatie van het OM te Curaçao en plaatsen wij deze instantie in een breder geografisch, organisatorisch en strafvorderlijk perspectief.
2. De organisatie van het OM te Curaçao in een breed perspectief
2.1. Bestuurlijke organisatie
Curaçao, Sint Maarten en de BES-eilanden hebben ieder een eigen OM. In artikel 2 lid 1 Rijkswet openbare ministeries van Curaçao, van Sint-Maarten en van Bonaire, Sint Eustatius en Saba ('Rijkswet')(Wet van 7 juli 2010) is neergelegd dat het OM van elk van de landen bestaat uit (a) het parket van de procureur-generaal en (b) het parket in eerste aanleg. Het parket in eerste aanleg staat onder leiding van een hoofdofficier van justitie. Aan het hoofd van de OM-organisatie staat één gezamenlijke procureur-generaal ('P-G'). Het land Aruba heeft een eigen P-G aan het hoofd van zijn OM staan. Schematisch ziet de organisatie van het OM op Curaçao, Sint Maarten en de BES-eilanden er als volgt uit:
Behalve een afdeling die zich bezighoudt met het hoger beroep in strafzaken, is er op het parket van de P-G een afdeling die verantwoordelijk is voor het beheer van alle parketten. Een derde taak van het parket van de P-G is een beleidsmatige: het parket coördineert de gezamenlijke aanpak van met name de grensoverschrijdende criminaliteit en maakt prestatieafspraken (waarop het ook toezicht houdt), die in het kader van planning & control met de parketten in eerste aanleg zijn gemaakt (zie website Openbaar Ministerie Curaçao, Sint Maarten en BES: https://www.openbaarministerie.org/nl/organisatie/over-het-om).
2.2. Gezag over de opsporing in financieel-economische, fraude- en ondermijningszaken
In artikel 9 lid 1 van de Rijkswet is bepaald dat het OM is belast met de strafrechtelijke handhaving van de rechtsorde en met andere bij landsverordening of wet vastgestelde taken. In het bijzonder is het OM (krachtens het tweede lid van art. 9 van de Rijkswet) onder meer belast met de handhaving van de wettelijke regelingen en de opsporing en vervolging van strafbare feiten.
Het parket te Curaçao telt een aantal officieren van justitie die zich vooral met fraudezaken en de aanpak van ondermijnende criminaliteit bezighouden. Een belangrijke rol is daarbij weggelegd voor de zogeheten Recherche Officier, die aan voormelde officieren leidinggeeft, een coördinerende functie heeft en in nauw contact met de Procureur-Generaal staat. Een organisatorische evenknie van het Nederlandse Functioneel Parket is er op Curaçao niet, maar de officieren van justitie aldaar die leidinggeven aan het hierna te bespreken Team Bestrijding Ondermijning, hebben een vergelijkbaar takenpakket.Naast de bestrijding van ondermijning als fenomeen, is in de praktijk de tendens te bespeuren (in navolging van de situatie die zich al enige jaren in Nederland voordoet) dat ook de Openbare Ministeries te Curaçao en Sint Maarten zich meer en meer richten op het aanpakken van verdachte 'facilitators' (accountants, banken, trustkantoren en juridische dienstverleners). In het kader van financieel-economische, fraude- en ondermijningszaken, kunnen de volgende opsporingsdiensten onder de verantwoordelijkheid van het OM te Curaçao een rol spelen.
2.2.1. Team Bestrijding Ondermijning (TBO)
Het Team Bestrijding Ondermijning telt circa vijftig specialisten. Het richt zich op financieel-economische criminaliteit (in het bijzonder corruptie, belastingfraude, valsheid in geschrifte en witwassen). Met 'ondermijning' wordt gedoeld op criminaliteit die grote gevaren oplevert voor de samenleving als gevolg van vermenging van onder- en bovenwereld bij de uitvoering van die criminele activiteiten. Deze term verwijst, hoewel niet exact gedefinieerd, in algemene zin naar de aantasting van instituties en de legale economie door criminele activiteiten. Ondermijning wordt daarmee meestal gerelateerd aan georganiseerde misdaad, hoewel het begrip ook van toepassing is op corruptie binnen de overheid en op organisatiecriminaliteit, oftewel regelovertredingen in de context van de normale bedrijfsvoering van ondernemingen (zie A.C.M. Spapens, 'Bestuurlijke aanpak van ondermijning: ervaringen in Nederland en het buitenland', TBS&H 2019/2, p. 87).
Het TBO opereert gezamenlijk met een keten van toezichthouders, de Financial Intelligence Unit (FIU), Justitie en meldingsplichtige ondernemingen.
2.2.2. Recherche Samenwerkingsteam (RST)
Het Recherche Samenwerkingsteam (RST) is een samenwerkingsverband van Nederland, Curaçao, Sint Maarten, Aruba en Caribisch Nederland (BES). Het RST richt zich op het bestrijden van (zware) grensoverschrijdende criminaliteit en criminaliteit die een ernstige inbreuk maakt op de rechtsorde. De politieambtenaren geplaatst bij het RST zijn bevoegd om onder gezag van het lokale OM op alle landen van het Koninkrijk in het Caribisch gebied onderzoek te verrichten en met inzet van de lokaal toegestane gewelds- en opsporingsmiddelen (officiële website RST: https://rstpolitie.com/).
Binnen de politiekorpsen van Caribisch Nederland, Curaçao en Sint Maarten zullen RST-medewerkers op de zware criminaliteit ('zwacri') afdelingen werken. Zij werken samen met collega's van het betreffende korps in een team dat zich richt op de bestrijding van zware, lokaal ernstige criminaliteit, onder operationele aansturing van de lokale korpschef. Medewerkers binnen deze teams hebben een achtergrond als financieel of tactisch rechercheur of dossiervormer.
Vanuit een centrale locatie in Curaçao en in nauwe samenwerking met de korpsen in de landen, onderzoekt het RST grensoverschrijdende criminaliteit in het gehele Caribische deel van het Koninkrijk. Hieronder valt onder meer: terrorisme, internationale drugshandel, computercriminaliteit, het internationale witwassen van geld, internationale wapenhandel, internationale mensenhandel en (internationale) corruptie. Er zijn samenwerkingsplekken voor de korpsen aanwezig. Dit team valt onder operationele aansturing van de teamchef RST (officiële website RST: https://rstpolitie.com/nieuwe-inrichting-rst/).
Het RST handelt ook rechtshulpverzoeken af en ondersteunt de recherchediensten van de politiekorpsen van Aruba, Curaçao, Sint Maarten en de BES. Het RST heeft vestigingen in Aruba, Curaçao en Sint Maarten. Het team bestaat uit ongeveer 100 politiemensen (http://www.dutchcaribbeanlegalportal.com/legal-contacts?pid=58&sid=858:Openbaar-Ministerie-OM-Parket-PG-Curacao-Sint-Maarten-Bonaire-Sint-Eustatius-Saba).
2.2.3. Afpakteam Curaçao
Verwezen wordt naar het rapport 'Afpakteam Curaçao. Inspectieonderzoek van de Raad voor de rechtshandhaving naar de taakuitoefening van het afpakteam in Curaçao' van april 2017 (www.raadrechtshandhaving.com), voor een volledige beschrijving van de taakuitoefening van het afpakteam. is een samenwerkingsverband van het Korps Politie Curaçao (KPA), de Belastingdienst Curaçao, het Belasting Accountants Bureau (BAB), de Ontvanger Belastingen Curaçao, de Douane, de Koninklijke Marechaussee (KMar), de Kustwacht, en het OM. Soms worden specialisten van de Nederlandse FIOD op ad-hocbasis aan het team toegevoegd of wordt samengewerkt met de FIU-Curaçao.
Het doel van het Afpakteam, dat sinds september 2015 operationeel is en zijn grondslag vindt in een convenant tussen de deelnemende organisaties, is het ontnemen van het wederrechtelijk verkregen crimineel vermogen via een geïntegreerde, doordachte en daadkrachtige aanpak.
- 3. Buitengerechtelijke afdoening volgens Curaçaos strafrecht
Het SrC kent drie vormen van buitengerechtelijke afdoening van een strafzaak. De eerste is het onvoorwaardelijk sepot, de buitenvervolgingstelling van artikel 275, lid 2 SvC: 'Zolang het onderzoek op de terechtzitting nog niet is aangevangen, kan van verdere vervolging worden afgezien, ook op gronden aan het algemeen belang ontleend.'Deze bepaling is gelijkluidend aan art. 242 van het Nederlandse Wetboek van Strafvordering.
Voorts is er de mogelijkheid van een voorwaardelijk sepot, geregeld in artikel 207, lid 2 SvC. Deze bepaling is gelijkluidend aan art. 167 lid 2 van het Nederlandse Wetboek van Strafvordering. 'Van vervolging kan worden afgezien op gronden aan het algemeen belang ontleend. Aan die beslissing kunnen door de officier van justitie voorwaarden worden verbonden. Daarbij wordt in het bijzonder acht geslagen op de belangen van de benadeelde partij.'^17^xEen andere variant is het voorwaardelijk sepot van art. 208 SvC: '1. Indien gronden voor vervolging aanwezig worden geacht, beziet de officier van justitie, alle omstandigheden in aanmerking genomen, of de zaak langs andere dan gerechtelijke weg kan worden afgedaan. Bij die beslissing kunnen door hem voorwaarden worden gesteld aan de verdachte, indien deze heeft bekend en zich bereid heeft verklaard de voorwaarden na te leven, met het oog op het zonder vergoeding verrichten van werkzaamheden ten algemene nutte.*
*2. In verband met een goede uitvoering van het in het eerste lid bepaalde, worden door het openbaar ministerie richtlijnen vastgesteld.'
De derde mogelijkheid tot buitengerechtelijke afdoening van een Curaçaose strafzaak is de transactie, geregeld in artikel 1:149 SrC.De schikking van een ontnemingszaak is in Curaçao wettelijk geregeld in art. 503b SvC.
Artikel 1:149 SrC is het (zes leden tellende) equivalent van het (vijf leden tellende) artikel 74 Sr in de Nederlandse strafwet. De Curaçaose regeling van de transactie die het OM met de verdachte kan sluiten, luidt als volgt (en is grotendeels - mutatis mutandis - woordelijk hetzelfde als de Nederlandse bepaling):
'1. De officier van justitie kan voor de aanvang van de terechtzitting een of meer voorwaarden stellen ter voorkoming van de strafvervolging wegens:
Misdrijven met uitzondering van die waarop naar de wettelijke omschrijving gevangenisstraf is gesteld van meer dan zes jaren;
bij landsbesluit, houdende algemene maatregelen, aangewezen misdrijven uit de Opiumlandsverordening 1960;
overtredingen
Door voldoeningen aan die voorwaarden vervalt het recht tot strafvordering.
2. De volgende voorwaarden kunnen worden gesteld:
betaling aan het land van een geldsom, te bepalen op ten minste NAF. 5,- en ten hoogste het maximum van de geldboete die voor het feit kan worden opgelegd;
afstand van voorwerpen die in beslag zijn genomen en vatbaar zijn voor verbeurdverklaring of onttrekking aan het verkeer;
uitlevering, of voldoening aan het Land van de geschatte waarde, van voorwerpen die vatbaar zijn voor verbeurdverklaring;
voldoening aan het Land van een geldbedrag of overdracht van in beslag genomen voorwerpen ter gehele of gedeeltelijke ontneming van het ingevolge artikel 1:77 voor ontneming vatbare wederrechtelijk verkregen voordeel;
gehele of gedeeltelijke vergoeding van de door de het strafbare feit veroorzaakte schade;
het verrichten van onbetaalde arbeid of het vervolgen van een leerproject gedurende ten hoogste honderdtwintig uren;
instemming met openbaarmaking van een of meer van de gestelde voorwaarden.
3. De officier van justitie doet in geval van misdrijf de rechtstreeks belanghebbende die hem bekend is, onverwijld mededeling van de datum waarop hij die voorwaarden heeft gesteld.
4. Op de in het tweede lid, onderdeel f, bedoelde voorwaarde is het bepaalde bij of krachtens de artikelen 1:45, eerste en vierde lid, 1:47 en 1:53 met betrekking tot taakstraffen, van overeenkomstige toepassing. De onbetaalde arbeid of het leerproject wordt binnen een termijn van zes maanden na instemming met de voorwaarde voltooid. Het openbaar ministerie kan deze termijn eenmaal met zes maanden verlengen. Het zendt hiervan zo spoedig mogelijk een kennisgeving aan de betrokkene.
5. Bij landsbesluit, houdende algemene maatregelen, worden voorschriften gegeven over de nakoming van de voorwaarde, bedoeld in het tweede lid, onderdeel a. Deze voorschriften hebben in ieder geval betrekking op de administratiekosten, de plaats en wijze van betaling van de geldsom, de termijn waarbinnen die betaling moet zijn geschied en de verantwoording van de ontvangen geldbedragen.
6.Bij landsbesluit, houdende algemene maatregelen, kunnen voorschriften worden gegeven over de nakoming van de overige in het tweede lid bedoelde voorwaarden.'
In artikel 74 Sr zijn de bewoordingen zoals die in artikel 1:149 SrC verdeeld zijn over twee leden (5 en 6) in één vijfde lid opgenomen. De voorwaarden uit het tweede lid zijn, net als in de Nederlandse situatie, limitatief. Er is één significant verschil tussen de Curaçaose en de Nederlandse transactiebepaling: in het tweede lid sub g van artikel 1:149 SrC is als voorwaarde opgenomen: 'instemming met openbaarmaking van een of meer van de gestelde voorwaarden'. Deze voorwaarde ontbreekt in de Nederlandse regeling van artikel 74 Sr.
De transactiebepaling in het Wetboek van Strafrecht van Sint Maarten (ook genummerd als art. 1:149) is gelijkluidend aan die van artikel 1:149 SrC. De regeling van de BES-eilanden wijkt echter af: daar is een transactie slechts mogelijk in geval van overtredingen (art. 76 Wetboek van strafrecht BES).
Niet onopgemerkt mag blijven dat een regeling zoals die van de Nederlandse strafbeschikking ex artikel 257a Sv (de wet OM-afdoening) in het strafrecht van Curaçao niet aanwezig is. Dit is opvallend gezien het feit dat in Nederland de transactie, behoudens de hoge en bijzondere transactie, binnenkort geheel wordt vervangen door de strafbeschikking.
4. Transacties in financieel-economische strafzaken: de Aanwijzing hoge transacties en bijzondere transacties (2016.01)
Per 1 januari 2016 is de Aanwijzing hoge transacties en bijzondere transacties afkomstig van de P-G van Curaçao, Sint Maarten en van BES in werking getreden. Het betreft een aanwijzing in de zin van artikel 5 lid 4 Rijkswet openbare ministeries en is gericht aan de hoofdofficieren van justitie van Curaçao en van Sint Maarten. De reden dat de hoofdofficier van justitie van de BES-eilanden niet als adressaat vermeld staat, heeft te maken met de verschillen in relevante wetgeving tussen Curaçao en Sint Maarten enerzijds en de BES-eilanden anderzijds: de aanwijzing is om die reden niet van toepassing op Caribisch Nederland. Dit zal o.a. verband houden met de afwijkende regeling van de transactie naar het recht van de BES: het zojuist aangehaalde artikel 76 Wetboek van Strafrecht BES maakt transacties immers alleen mogelijk in geval van overtredingen, die uit de aard der zaak geen hoge en redelijkerwijs ook niet als bijzondere transactie zullen kunnen worden gekwalificeerd.
Deze aanwijzing vertoont veel overeenkomsten met de Nederlandse Aanwijzing hoge transacties en bijzondere transacties van 1 november 2008. (2008A021, Stcrt. 2008, 209). De afbakening van het begrip 'hoge transactie' komt in beide aanwijzingen in de kern op hetzelfde neer. In de Nederlandse situatie moet het bij een transactie op basis van artikel 74 Sr gaan om een bedrag dat aan de Staat betaald moet worden boven de € 50.000 (behoudens wanneer zo'n bedrag op grond van de door het College van procureurs-generaal vastgestelde richtlijnen voor strafvordering wordt bepaald), in de Curaçaose setting van art. 1:149 SrC gaat het om een bedrag van boven de Naf 100.000/USD 60.000 (dat omgerekend op zo'n € 50.000 neerkomt), voor zover die transactiesom ziet op één feitencomplex.
Ook de afbakeningen van het begrip 'bijzondere transacties' komen in de beide aanwijzingen vrijwel woordelijk met elkaar overeen. Er valt geen volledig sluitende definitie van dit begrip te geven, maar volgens de P-G's valt te denken aan de categorie van zaken die hebben geleid tot grote maatschappelijke bezorgdheid of onrust vanwege de ernst van de inbreuk op de algemene veiligheid en gezondheid van personen en goederen of op het algemene functioneren van belangrijke sectoren in de samenleving, waardoor de afdoening van de zaak met een transactie op maatschappelijk onbegrip kan stuiten. Een tweede categorie bijzondere transacties betreft zaken die principieel zijn vanwege gewichtige vragen van moraal en fatsoen of wegens een juridisch punt.
De ervaring leert dat financieel-economische en fraudezaken gezien hun financiële dan wel hun maatschappelijke impact snel - zo niet per definitie - in een van de zojuist omschreven categorieën van hoge transacties of bijzondere transacties zullen vallen.
De procedures bij voorgenomen hoge transacties en bijzondere transacties lopen grotendeels gelijk aan elkaar, zij het dat de verantwoordelijke vertegenwoordigers van het OM 'in de lijn' kunnen verschillen, al naar gelang de wijze waarop de hiërarchie in de diverse landen gestructureerd is. Wij beschrijven de in de aanwijzingen neergelegde stappen in het besluitvormingsproces en nemen de Curaçaose regeling als uitgangspunt.
Stap 1: de officier van justitie in Curaçao legt een voorgenomen transactie die nog niet onomkeerbaar is voor aan de hoofdofficier of de Recherche Officier (in Nederland is dat de parketleiding).
Stap 2: stemt de hoofdofficier van justitie in, dan bespreekt hij dat met de Recherche Officier, die de juridische aspecten toetst (in Nederland vindt afstemming plaats met de hoofdadvocaat-generaal).
Stap 3: de hoofdofficier legt de zaak voor aan de P-G (in Nederland is dat het College van P-G's) door middel van een schriftelijk ambtsbericht met daarin in ieder geval een beschrijving van de feiten.
Stap 4: de P-G toetst integraal en na instemming informeert hij de hoofdofficier van justitie (in Nederland is de toetsing toebedeeld aan het College van P-G's).
Stap 5: na goedkeuring van de P-G informeert de hoofdofficier de minister van Justitie (in Nederland doet het College van P-G's dat).
Stap 6: na ontvangst van de reactie van de minister van Justitie, of bij het uitblijven daarvan na verloop van een redelijke termijn, worden de P-G en de zaaksofficier van justitie door de hoofdofficier geïnformeerd. In Nederland bericht het College de hoofdofficier schriftelijk over de beslissing van de minister. De hoofdofficier van justitie bericht het College, evenals de hoofdadvocaat-generaal die het advies heeft gegeven, schriftelijk over de uiteindelijke afdoeningsbeslissing.
De procedure stopt hier in de Nederlandse aanwijzing. In de Curaçaose aanwijzing daarentegen, is er een - opmerkelijke - laatste stap in de procedure: 'De (zaaks)officier neemt met inachtneming van vorenstaande de uiteindelijke afdoeningsbeslissing.' In de praktijk kan de beslissing tot transigeren worden geformaliseerd door middel van een 'transactiebeschikking', een eenzijdig door de zaaksofficier van justitie afgegeven en slechts door deze ondertekend document en dus geen vaststellingsovereenkomst. Deze laatste stap bevordert de duidelijkheid, omdat de zaaksofficier van justitie wordt aangewezen als de OM-functionaris die de uiteindelijke afdoeningsbeslissing neemt. In de Nederlandse praktijk heeft onduidelijkheid over de vraag wie binnen de OM-lijn nu de beslissing had genomen om de zaak na schikkingsgesprekken en het verzoek om alvast het transactiebedrag naar de bankrekening van de Staat over te maken, toch niet te transigeren, weleens tot niet-ontvankelijkheid geleid. (zie de zaken tegen de accountants van Ballast Nedam, ECLI:NL:RBMNE:2018:1616 /1617 /1618).
5. Publiciteit en transparantie bij transacties in financieel-economische Curaçaose strafzaken
De Aanwijzing hoge transacties en bijzondere transacties van de P-G van Curaçao, Sint Maarten en de BES-eilanden besteedt net als de Nederlandse tegenhanger aandacht aan het uitbrengen van een persbericht. Voorgeschreven is dat 'in beginsel' een persbericht is aangewezen. Datzelfde voorschrift is ook opgenomen in de Nederlandse aanwijzing. In Nederland heeft zich echter de praktijk ontwikkeld dat een transactie ex artikel 74 Sr in financieel-economische en fraudezaken die als hoge of bijzondere transacties kwalificeren, in de regel een persbericht kent, met daarnaast een (uit de Amerikaanse handhavingspraktijk overgewaaid) zogeheten feitenrelaas.Wij hebben op grond van onze ervaring in de Nederlandse schikkingspraktijk kunnen vaststellen dat de combinatie van persbericht en feitenrelaas standaard door het Functioneel Parket wordt gebruikt sinds de schikking in de Vimpelcom-zaak, die met de Amerikaanse en Nederlandse vervolgende instanties werd gesloten in februari 2016. Zie over die transactie onder meer:https://www.om.nl/@93225/vimpelcom-betaalt/. Officieren van justitie plegen dit te rechtvaardigen door te stellen dat zo'n feitenrelaas in de plaats komt van het requisitoir als onderdeel van een zitting (die dus niet plaatsvindt). De kritiek die wij op deze visie hebben, is ten eerste dat een transactie plaatsvindt zonder erkenning van schuld en dat dus de onschuldpresumptie geldt. Het requisitoir is niet het sluitstuk van een openbare zitting, want dat is het eindoordeel van de rechter. Al te belastende uitlatingen of onjuiste typeringen van het handelen door de verdachte in een feitenrelaas van het OM dienen dan ook te worden bestreden, omdat dit slechts de visie van een van de procespartijen betreft en niet door een onafhankelijke rechter vastgestelde en bewezen verklaarde feiten.
Op de website van het Nederlandse OM zijn vele gepubliceerde transacties te vinden in financieel-economische en fraudezaken die als hoge of bijzondere transacties kwalificeren, maar volstrekt het tegenovergestelde is het geval als men kijkt naar de Curaçaose situatie. Daar lijkt het zo te zijn, dat 'in beginsel' inhoudt dat een uitzondering op publicatie via een persbericht zeker tot de mogelijkheden behoort, of het moet zijn dat de kennelijk niet-gepubliceerde transacties niet onder de Aanwijzing vielen, zodat 'in beginsel een persbericht' niet aan de orde was.Het ontbreken van gepubliceerde hoge en bijzondere transacties in financieel-economische strafzaken sinds 2016 kan uiteraard ook als oorzaak hebben, dat daadwerkelijk geen van dat soort zaken ex art. 1:149 SrC geschikt is, of dat schikkingen niet onder de reikwijdte van de Aanwijzing vallen. Wij hebben echter niet kunnen beschikken over feitenmateriaal om daar een juiste en eenduidige conclusie uit te kunnen trekken.
Wij brengen in herinnering, de voorwaarde sub (g) van het tweede lid van artikel 1:149 SrC, namelijk 'instemming met openbaarmaking van een of meer van de gestelde voorwaarden'. De Curaçaose wet maakt het voor het OM expliciet mogelijk om in het kader van een schikking aan 'naming & shaming' te doen, terwijl dit in Nederland slechts via een ingesleten praktijk binnen het OM aan de orde is (waarbij overigens wel geldt dat het OM zich aan privacyregels en de onschuldpresumptie zal dienen te houden -- een transactie behelst immers rechtens geen erkenning van schuld).
Het valt voor ons echter feitelijk niet vast te stellen of sprake is van gebrek aan transparantie in de Curaçaose schikkingspraktijk bij hoge en bijzondere transacties, maar vanuit de positie van de verdediging bezien, zullen verdachte bedrijven die met het OM transigeren niet bepaald ongelukkig zijn met deze gang van zaken. Voor zover wij hebben kunnen vaststellen, is in de afgelopen drie jaren slechts één transactie in een fraudezaak (die als bijzondere transactie kwalificeerde) op de website van het OM Curaçao gepubliceerd. Dat betrof een persbericht, met een relatief korte beschrijving van de feiten, maar zonder separaat feitenrelaas. Wij kunnen wel vaststellen dat transparantie en daardoor ook het diffamerend effect bij hoge en bijzondere transacties in Nederland groter is dan bij vergelijkbare transacties die met het OM Curaçao worden gesloten. De verschillen tussen de schikkingspraktijken zouden alleen nog maar groter worden, als in Nederland een rechterlijke toetsingsregeling voor transacties zou komen^.^ Wij verwijzen naar de brief van de minister van Justitie en Veiligheid aan de Voorzitter van de Tweede Kamer d.d. 19 december 2018 (kenmerk 2438643) en de beschouwingen (onder meer) daarover van G.M. Verhage & M. 't Sas, 'De transactie voortaan semi-buitengerechtelijk? Aanbevelingen voor de aanstaande rechterlijke toets van de hoge en bijzondere transactie', Tijdschrift voor Sanctierecht & Onderneming, nr. 2/3 2019, p. 76-86. en in Curaçao (en de rest van het Nederlands-Caribische gebied) zoals het er nu voorstaat, niet.
6. Slotbeschouwing
Transacties met het OM in financieel-economische en fraudezaken op Curaçao volgen grotendeels dezelfde procedure als Nederlandse strafzaken op het gebied van fraude en kennen dezelfde uitgangspunten en kenmerken. Toch zijn er ook verschillen tussen de transactieregelingen in Nederland en in Curaçao.
In de Curaçaose wet is - in tegenstelling tot de Nederlandse strafwet - expliciet de mogelijkheid opgenomen dat de verdachte die zijn zaak met het OM schikt, instemt met openbaarmaking van een of meer van de gestelde voorwaarden opgesomd in artikel 1:149 SrC. Kijken we echter naar de transacties die in Curaçao gepubliceerd zijn, dan zijn die zaken (hoge en bijzondere transacties, maar ook 'gewone' transacties) slechts sporadisch in het publieke domein te vinden.
In de Nederlandse praktijk is sinds een aantal jaren het uitbrengen van een persbericht met separaat gepubliceerd feitenrelaas een (ongeschreven) regel voor het OM dat aan een verdachte een transactie ex artikel 74 Sr aanbiedt als hoge of bijzondere transactie. De Curaçaose schikkingspraktijk laat echter zien, dat een feitenrelaas in dat kader nog geen conditio sine qua non is. Dat zou vanuit het perspectief van de verdediging, met name gelet op de onschuldpresumptie - omdat het aanvaarden van een transactie (in zowel Nederland als Curaçao) geen erkenning van schuld inhoudt respectievelijk mag inhouden - kunnen worden toegejuicht. Het is uiteraard de vraag hoe lang dit zo blijft, als we ons er rekenschap van geven dat het OM in Curaçao en de overige onderdelen van de Nederlandse Antillen zich de laatste tijd meer focust op strafbare 'facilitators'.
Ten slotte valt op, dat de Curaçaose Aanwijzing hoge transacties en bijzondere transacties uit 2016 een duidelijke rol voor de zaaksofficier van justitie creëert: met inachtneming van de visie van de functionarissen hoger 'in de lijn' van het OM, is hij het die de uiteindelijke afdoeningsbeslissing neemt. Die duidelijkheid ontbreekt in de Nederlandse variant van de procedure bij een voorgenomen hoge transactie en bijzondere transactie.
Met het oog op het komende Caribische Wetboek van Strafvordering en de modernisering van het Nederlandse Wetboek van Strafvordering is het buitengewoon interessant om de verdere ontwikkelingen in de schikkingspraktijk van het OM Curaçao en de overige overzeese gebiedsdelen de komende tijd scherp in de gaten te houden.
Dit artikel verscheen eerder in het Tijdschrift voor Bijzonder Strafrecht & Handhaving in oktober 2019
Noten
1 Zie voor een beschrijving van de nieuwe structuur van het Koninkrijk, wat de Nederlandse Antillen betreft o.a. H. de Doelder, R.J. Verbeek en M.T. van der Wulp (redactie), Strafrecht in de Antillen na '10-10-10', Nijmegen: Wolf Legal Publishers 2010, met de daarin opgenomen bronvermeldingen.
2 Publicatieblad A 2011, nr. 48.
3 Een nieuw Wetboek van strafvordering voor Curaçao is wel in de maak, evenals voor Aruba en Sint Maarten. In februari 2019 kondigde minister Grapperhaus van Justitie en Veiligheid aan dat ook voor Caribisch Nederland (BES) een nieuw wetboek komt, dat geharmoniseerd zal moeten zijn met de tot stand te brengen herziene wetgeving in de landen Curaçao, Aruba en Sint Maarten. Zie ook https://koninkrijksrelaties.nu/2019/02/14/caribisch-nederland-krijgt-nieuw-wetboek-van-strafvordering/.
4 H. de Doelder, e.a. (red.), Caribisch Wetboek van Strafvordering. Tweede, aangevuld concept, Oisterwijk: Wolf Legal Publishers 2017, i.h.b. p. 342.
5 Kamerstukken II 2014/15, 29279, 215.
6 Kamerstukken II 2018/19, 29279, 502, p. 4.
7 Wet van 7 juli 2010.
8 Zie website Openbaar Ministerie Curaçao, Sint Maarten en BES: https://www.openbaarministerie.org/nl/organisatie/over-het-om.
9 Naast de bestrijding van ondermijning als fenomeen, is in de praktijk de tendens te bespeuren (in navolging van de situatie die zich al enige jaren in Nederland voordoet) dat ook de Openbare Ministeries te Curaçao en Sint Maarten zich meer en meer richten op het aanpakken van verdachte 'facilitators' (accountants, banken, trustkantoren en juridische dienstverleners).
10 Zie A.C.M. Spapens, 'Bestuurlijke aanpak van ondermijning: ervaringen in Nederland en het buitenland', TBS&H 2019/2, p. 87.
11 Officiële website RST: https://rstpolitie.com/.
12 Officiële website RST: https://rstpolitie.com/nieuwe-inrichting-rst/.
14 Verwezen wordt naar het rapport 'Afpakteam Curaçao. Inspectieonderzoek van de Raad voor de rechtshandhaving naar de taakuitoefening van het afpakteam in Curaçao' van april 2017 (www.raadrechtshandhaving.com), voor een volledige beschrijving van de taakuitoefening van het afpakteam.
15 Deze bepaling is gelijkluidend aan art. 242 van het Nederlandse Wetboek van Strafvordering.
16 Deze bepaling is gelijkluidend aan art. 167 lid 2 van het Nederlandse Wetboek van Strafvordering.
17 Een andere variant is het voorwaardelijk sepot van art. 208 SvC: '1. Indien gronden voor vervolging aanwezig worden geacht, beziet de officier van justitie, alle omstandigheden in aanmerking genomen, of de zaak langs andere dan gerechtelijke weg kan worden afgedaan. Bij die beslissing kunnen door hem voorwaarden worden gesteld aan de verdachte, indien deze heeft bekend en zich bereid heeft verklaard de voorwaarden na te leven, met het oog op het zonder vergoeding verrichten van werkzaamheden ten algemene nutte.*
*2. In verband met een goede uitvoering van het in het eerste lid bepaalde, worden door het openbaar ministerie richtlijnen vastgesteld.'18 De schikking van een ontnemingszaak is in Curaçao wettelijk geregeld in art. 503b SvC.
19 2008A021, Stcrt. 2008, 209.
20 Zie de zaken tegen de accountants van Ballast Nedam, ECLI:NL:RBMNE:2018:1616 /1617 /1618.
21 Wij hebben op grond van onze ervaring in de Nederlandse schikkingspraktijk kunnen vaststellen dat de combinatie van persbericht en feitenrelaas standaard door het Functioneel Parket wordt gebruikt sinds de schikking in de Vimpelcom-zaak, die met de Amerikaanse en Nederlandse vervolgende instanties werd gesloten in februari 2016. Zie over die transactie onder meer: https://www.om.nl/@93225/vimpelcom-betaalt/.
22 Het ontbreken van gepubliceerde hoge en bijzondere transacties in financieel-economische strafzaken sinds 2016 kan uiteraard ook als oorzaak hebben, dat daadwerkelijk geen van dat soort zaken ex art. 1:149 SrC geschikt is, of dat schikkingen niet onder de reikwijdte van de Aanwijzing vallen. Wij hebben echter niet kunnen beschikken over feitenmateriaal om daar een juiste en eenduidige conclusie uit te kunnen trekken.
23 Wij verwijzen naar de brief van de minister van Justitie en Veiligheid aan de Voorzitter van de Tweede Kamer d.d. 19 december 2018 (kenmerk 2438643) en de beschouwingen (onder meer) daarover van G.M. Verhage & M. 't Sas, 'De transactie voortaan semi-buitengerechtelijk? Aanbevelingen voor de aanstaande rechterlijke toets van de hoge en bijzondere transactie', Tijdschrift voor Sanctierecht & Onderneming, nr. 2/3 2019, p. 76-86.
