Notas sobre El “cero energético”

1. Introducción

El 28 de abril de 2025, a las 12:33 horas (CET), se produjo una interrupción generalizada del suministro de energía eléctrica ("cero energético" a nivel nacional) en el mercado eléctrico peninsular (España, Portugal y Andorra), con exclusión de las Islas Canarias, las Baleares y las ciudades de Ceuta y Melilla (los llamados territorios no peninsulares, que constituyen sistemas eléctricos aislados), así como en zonas del sur de Francia.

La posterior recuperación del suministro fue paulatina (y tuvo lugar de forma desigual, en unas áreas geográficas antes que en otras), en la forma que indica la siguiente tabla :¹

2.  Red Eléctrica de España

La sociedad española Red Eléctrica de España, S.A.U. ("REE") es la operadora del sistema eléctrico y el gestor de la red de transporte de energía eléctrica (alta tensión) en España (Transmission System Operator o TSO, en la terminología de la normativa comunitaria).

Su accionista único es la sociedad española Redeia Corporación, S.A., una sociedad que cotiza en las cuatro bolsas españolas y en la que el mayor accionista es el Estado español, a través de la Sociedad Estatal de Participaciones Industriales (SEPI) con un 20% del capital social.

La SEPI nombra al presidente de Redeia Corporación y a tres de los miembros de su Consejo de Administración.

Las funciones de REE como operador del sistema eléctrico figuran enumeradas en el art. 30 de la Ley 24/2013, de 26 de diciembre, del Sector Eléctrico.

El apartado 1. del citado art. 30 establece que el operador del sistema tendrá como función principal garantizar la continuidad y seguridad del suministro eléctrico y la correcta coordinación del sistema de producción y transporte.

La función de REE como responsable de la garantía de suministro se explica en su propio sitio web²: como la energía en su forma eléctrica no puede almacenarse en grandes cantidades, para que todas las necesidades eléctricas estén cubiertas es necesario que se produzca energía eléctrica en la misma cantidad en la que se consume. Es decir, que exista equilibrio entre el consumo y la generación o inyección de energía en cada momento del día.

¹ Tabla elaborada con información de diversos diarios digitales, informes y del propio sitio web de REE https://www.ree.es/es/sala-de-prensa/actualidad/nota-de-prensa/2025/04/proceso-de-recuperacion-de-la-tension-en-el-sistema-electrico-peninsular
² https://www.ree.es/es/operacion/garantia-suministro-electrico

Para conseguir ese equilibrio, REE realiza previsiones de demanda de electricidad para diferentes horizontes temporales para cada instante del día, utilizando modelos de predicción que tienen en cuenta múltiples variables.

Además, REE coordina a los diferentes operadores que forman parte del sistema eléctrico, facilitando el intercambio de información entre ellos y realizando los ajustes necesarios para que la electricidad llegue a donde se necesita, conociendo en cada instante el estado de cada uno de los activos que componen la red que transporta la electricidad.

En definitiva, una de las funciones fundamentales de REE como operador del sistema es asegurar un equilibrio constante entre la energía necesaria (demanda) y la producida (generación).

A continuación, el apartado 2. del mismo art. 30 enumera una serie de funciones más detalladas del operador del sistema. Entre ellas (hasta 32 funciones), se incluyen las siguientes:

a)   Prever indicativamente y controlar el nivel de garantía de abastecimiento de electricidad del sistema a corto y medio plazo, tanto en el sistema peninsular como en los sistemas no peninsulares. A estos efectos, realizará una previsión de la capacidad máxima cuyo cierre temporal puede ser autorizado y en su caso, informará de las necesidades de incorporación de potencia con autorización de cierre temporal por razones de garantía de suministro.

b)  Prever a corto y medio plazo la demanda de energía eléctrica, la utilización del equipamiento de producción, en especial, del uso de las reservas hidroeléctricas, de acuerdo con la previsión de la demanda, la disponibilidad del equipamiento eléctrico, y los distintos niveles de pluviometría y eolicidad que pudieran presentarse dentro del período de previsión, tanto en el sistema peninsular como en los sistemas no peninsulares.

c)   Recibir la información necesaria sobre los planes de mantenimiento de las unidades de producción, averías u otras circunstancias [...].

d)   Coordinar y modificar, en su caso, los planes de mantenimiento de las instalaciones de transporte, de manera que se asegure su compatibilidad con los planes de mantenimiento de los grupos de generación y se asegure un estado de disponibilidad adecuado de la red que garantice la seguridad del sistema.

e)   Establecer y controlar las medidas de fiabilidad del sistema de producción y transporte, afectando a cualquier elemento del sistema eléctrico que sea necesario, así como los planes de maniobras para la reposición del servicio en caso de fallos generales en el suministro de energía eléctrica y coordinar y controlar su ejecución.

f)   Impartir las instrucciones de operación de la red de transporte, para su maniobra en tiempo real.

[...]

g)   Determinar la capacidad de uso de las interconexiones internacionales, gestionar los intercambios de energía eléctrica y el tránsito de electricidad con los sistemas exteriores que se realicen utilizando las redes del sistema eléctrico español, y establecer los programas de intercambio de electricidad con los sistemas eléctricos exteriores[...].

h)   Recibir del operador del mercado y de los sujetos que participan en sistemas de contratación bilateral con entrega física la información necesaria, a fin de poder determinar la programación de entrada en la red [...].

[...]

i)   Programar el funcionamiento de las instalaciones de producción de energía eléctrica de acuerdo con el resultado de la casación de las ofertas comunicadas por el operador del mercado, con la información recibida de los sujetos que participan en sistemas de contratación bilateral con entrega física, teniendo en consideración las excepciones que al régimen de ofertas se puedan derivar de la aplicación de lo previsto en el artículo 25 gestionando los mercados de servicios de ajuste del sistema que resulten precisos para garantizar los criterios de fiabilidad y seguridad que se establezcan.

j) Impartir las instrucciones necesarias para la correcta operación del sistema eléctrico de acuerdo con los criterios de fiabilidad y seguridad que se establezcan, y gestionar los mercados de servicios de ajuste del sistema que sean necesarios para tal fin.
[…]
k) Garantizar mediante propuestas en la planificación que la red de transporte pueda satisfacer a medio y largo plazo la demanda de transporte de electricidad al menor coste para el sistema, así como la fiabilidad de la misma.
r) Proporcionar a todos los gestores de las redes información suficiente para garantizar el funcionamiento seguro y eficiente, el desarrollo coordinado y la interoperabilidad de la red interconectada.
[…]
REE es, además de operador del sistema, gestor de la red de transporte de energía eléctrica (220 kV y 400 kV), ya que, con arreglo al art. 31 de la misma Ley 24/2013, del Sector Eléctrico, la sociedad mercantil que actúe como operador del sistema será autorizada y designada como gestor de la red de transporte.³

3. Las posibles causas del cero energético

3.1      El Comité para el análisis de la crisis de electricidad

De conformidad con el Reglamento (UE) 2019/941 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 5 de junio de 2019, sobre la preparación frente a los riesgos en el sector de la electricidad, el Gobierno español ha declarado una "crisis de electricidad" (según este término se define en el art. 2.9) del citado Reglamento comunitario) y el 30 de abril se acordó la creación de un  "Comité para el análisis de las circunstancias que concurrieron en la crisis de electricidad del pasado 28 de abril" (en adelante, el "Comité para el análisis de la crisis de electricidad" o el "Comité").

El Comité está presidido por el Ministerio para la Transición Ecológica y el Reto Demográfico (MITECO).

Además del MITECO, el Comité está integrado por representantes de Presidencia del Gobierno (a través del Departamento de Seguridad Nacional), Ministerio de Defensa (con el Centro Nacional de Inteligencia -servicios secretos españoles- y el Estado Mayor); el Ministerio del Interior, por medio del Centro Nacional de Protección de Infraestructuras Críticas y la Oficina de Coordinación Cibernética; y el Ministerio para la Transformación Digital y de la Función Pública. También forman parte del Comité otras entidades, como el Consejo de Seguridad Nuclear y el Instituto Nacional de Ciberseguridad de España (INCIBE).

El Comité cuenta con el apoyo de la Comisión Nacional de los Mercados y la Competencia ("superregulador" con competencias de supervisión y control del sector eléctrico y del gas natural).

Según diversas publicaciones4, el citado Comité ha puesto en marcha dos grupos de trabajo.

-Uno de ellos, coordinado por MITECO, está centrado en estudiar la operativa del sistema eléctrico (posibles errores técnicos en la operación del sistema).

-El otro está centrado en cuestiones relacionadas con los sistemas digitales y la ciberseguridad, siendo coordinado por el Ministerio de Transformación Digital.

Tanto el Gobierno, a través del citado Comité, como la REE han requerido una gran cantidad de datos de los operadores del sistema (generadores y distribuidores de energía eléctrica), a fin de determinar la causa de la gravísima situación ocurrida el 28 de abril.

El citado Reglamento (UE) 2019/941 prevé (art. 17) que, a la mayor brevedad, y a más tardar en todo caso tres meses después de que haya concluido la crisis de electricidad, la autoridad competente del Estado miembro que declaró dicha crisis (en este caso, España) presentará un informe de evaluación ex post al Grupo de Coordinación de la Electricidad (GCE) y a la Comisión Europea.

³ Por medio de la Orden IET/2209/2014, de 20 de noviembre, se autorizó a REE como gestor de la red de transporte de energía eléctrica.
⁴ https://www.elconfidencial.com/empresas/2025-05-05/gobierno-alimenta-sospecha-sobre-electricas-por-apagon-distancia-red-eletrica_4121863/

Dicho informe debe incluir, como mínimo:

a)     una descripción del suceso que haya desencadenado la crisis de electricidad;

b)     una descripción de todas las medidas de prevención, preparación y atenuación adoptadas y una     evaluación de su proporcionalidad y efectividad;

c)     una valoración del impacto transfronterizo de las medidas adoptadas;

d)     'una descripción de la asistencia preparada, con o sin activación efectiva, prestada a Estados        miembros vecinos y terceros países, o recibida de ellos;

e)     el impacto económico de la crisis de electricidad y el impacto en el sector de la electricidad de las medidas adoptadas en la medida en que así lo permitan los datos de que se disponga en el momento de la evaluación, en particular los volúmenes de energía no suministrada y el nivel de desconexión de demanda manual (incluida una comparación entre el nivel de desconexión de demanda voluntaria y forzada);

f)      los motivos que justifiquen la aplicación de medidas no basadas en el mercado;

g)      cualquier mejora posible o propuesta de mejora del plan de preparación frente a los riesgos;

h)una visión de conjunto de las posibles mejoras en el desarrollo de la red en aquellos casos en los que las insuficiencias en este sentido hayan provocado la crisis de electricidad o contribuido a que se produzca

Por su parte, el Gobierno portugués ha anunciado que solicitará una auditoría independiente a la Agencia de la Unión Europea para la Cooperación de los Reguladores de la Energía.

Por otro lado, la Red Europea de Gestores de Transporte de Electricidad (Entso-E), de la que forma parte la propia REE, anunció, el pasado 1 de mayo, que creará un comité de expertos para investigar las causas del apagón eléctrico.  Está previsto que una primera versión del informe se deberá presentar en un pazo de seis meses y la versión final se entregaría antes de que se presente el informe anual de incidencias correspondiente a 2025 (normalmente, en septiembre de 2026).

3.2  La tesis predominante: falta de capacidad del sistema para gestionar oscilaciones, con una alta penetración de generación renovables y poca energía síncrona para amortiguar dichas oscilación

No es el objeto de esta nota, evidentemente, concluir en la responsabilidad de una u otra entidad con relación a la situación acaecida el 28 de abril.  Las investigaciones y análisis indicados en el apartado anterior, es evidente, sí serán un elemento valioso, a los efectos de determinar las causas y consiguientes responsabilidades que, en su caso, hayan concurrido en la situación creada

No obstante, a efectos meramente expositivos, hacemos referencia aquí a la tesis que, hoy por hoy, parece predominante, y que se ha recogido en diversos medios de comunicación.  La citada tesis puede exponerse, resumidamente, en los siguientes términos:

(a)    El 28 de abril se registraban bajos niveles de demanda eléctrica (unos 25 GW para una capacidad instalada de 133,8 GW -situación que puede considerarse normal para esta época del año-)

(b)  Al mismo tiempo, había una elevada producción de energía renovable (principalmente solar fotovoltaica y, en menor medida, eólica) (en total, según los datos de Electricity Maps, https://app.electricitymaps.com/map/72h/hourly , alrededor del 70%).

(c) La fuentes de energía síncrona realizaban una aportación muy reducida de generación del total de 22,8 GW en el momento del "cero energético". En concreto:

(1)  Sólo seis turbinas de gas (centrales de ciclo combinado) de las más de 40 disponibles estaban conectadas a niveles mínimos.

(2)  De las 7 centrales nucleares existentes, estaban conectadas cuatro (aportando alrededor de 9,6 GW del total de 22,8 GW de la generación existente en el momento del cero energético).

(d)Las centrales de generación eléctrica que utilizan generadores síncronos (centrales nucleares, hidroeléctricas y térmicas -ciclos combinados-) son fuentes de generación de electricidad que funcionan a velocidad constante, manteniendo la frecuencia de la red eléctrica.

Si hay una perturbación (como una caída de demanda o de la generación), las turbinas de estas centrales ayudan a estabilizar la frecuencia de la red (50 Hz en España y resto de la UE) gracias a su propia inercia rotacional.

Por tanto, esta "masa síncrona" es, hoy por hoy, fundamental para garantizar la estabilidad y fiabilidad del sistema eléctrico, proporcionando una respuesta rápida a las fluctuaciones en la red.

(e)Sobre las 10:30 del 28 de abril, REE (también distintos operadores) detectaron oscilaciones eléctricas significativas en la red (variaciones de tensión y potencia).

(f)A las 12:30, se repitieron las oscilaciones, esta vez con mayor intensidad.

(g)Al detectar oscilaciones significativas en la red, a las 12:33 del 28 de abril, en muy pocos segundos, se sucedieron varias desconexiones masivas de plantas de generación eléctrica (posiblemente, según la información inicial facilitada por la propia REE, plantas solares en el suroeste de España).

(h)Al no existir suficiente respaldo de generación convencional (síncrona) para sostener la red, se produjo un colapso en cascada, que afectó a toda España, Portugal y al sur de Francia (Portugal y Francia estaban en ese momento importando energía eléctrica española).

Según esta tesis, el apagón no habría sido, por tanto, provocado por un fallo puntual, sino por una concurrencia de causas, que  podrían resumirse en:

(a)  Fuertes oscilaciones de tensión y caídas de frecuencia en la red de transporte, lo que provocó una pérdida brusca de generación y demanda, debido al correcto funcionamiento de los mecanismos de protección de las instalaciones de generación, que se desconectaron automáticamente por razones de seguridad.

(b) La escasez de generación síncrona acoplada al sistema (hidroeléctrica, térmica -gas- y nuclear), que habría podido proporcionar inercia y absorber las oscilaciones indicadas.

Esta teoría sobre las causas de la interrupción del suministro (que apuntaría a una responsabilidad de REE por falta de previsión y planificación con relación a su función fundamental, como operador del sistema, de garantizar la continuidad del suministro) resultaría apoyada, además (según estas mismas publicaciones) por la circunstancia de que en fechas anteriores se habían producido incidentes graves provocados por oscilaciones significativas de la tensión de la red. 

Dichos incidentes también han sido dados a conocer por diversos medios de comunicación ⁵. 

Según, igualmente, estas noticias, REE recibió "varios avisos de problemas de tensión en la red mientras todo el mercado funcionaba, a priori, con normalidad. El operador del sistema estaba avisado en las horas y días previos al apagón de que se estaban produciendo variaciones de frecuencia de la red que ponían en peligro el sistema. Unos avisos que se transmitieron por los canales establecidos de comunicación de los productores y distribuidores de electricidad con Red Eléctrica [...]".  En concreto:

(a)  El 9 de enero de 2025, a las 2:30 de la madrugada, el reactor número dos de la central nuclear de Almaraz (Cáceres, Extremadura) tuvo que parar de inmediato cuando funcionaba al cien por ciento de su potencia.

La parada fue causada, según las noticias indicadas, por los problemas de tensión existentes en la red, que hacían imposible acoplar la turbina del reactor al sistema.  La situación fue provocada por "oscilaciones de tensión" en la red, de forma que la baja tensión puso en marcha las protecciones de la turbina, deteniendo automáticamente el reactor nuclear.

⁵ Información obtenida de la noticia publicada en el diario digital El Confidencial, el 1 de mayo de 2025, por Alberto Sanz Red Eléctrica recibió varios avisos de problemas de tensión en la red antes del gran apagón que contiene un resumen preciso de diversos incidentes ocurridos en fechas anteriores al 28 de abril.

Según. Igualmente. las citadas noticias ⁶ "el suceso, que ocurrió mientras la unidad operaba al 100 % de potencia, se produjo por baja excitación en el generador eléctrico durante el proceso de devolución del regulador de tensión a modo automático" [...] "Unas horas antes, este regulador se había pasado a manual por oscilaciones en la red de alta tensión.

El 9 de enero, cuando se produjo el incidente, los cerca de 27.000 megavatios de demanda eléctrica en España se cubrían casi en su totalidad con un 64 % de energía eólica, un 21 % de nuclear y un 6 % de ciclo combinado de gas. De golpe, los 1.044 MW de la central de Almaraz desaparecieron de la red, poniendo en riesgo la estabilidad del sistema".

(b)  El pasado 22 de abril de 2025 un exceso de tensión provocó que saltasen las protecciones de diversas subestaciones eléctricas de la red ferroviaria, provocando la interrupción del servicio en las líneas de alta velocidad Valladolid-Palencia-León y Valladolid-Burgos.

(c)El mismo día, 22 de abril de 2025, el grupo energético español Repsol notificó un corte eléctrico externo en su gran refinería de Cartagena, no originado en el complejo industrial. Repsol comunicó esta incidencia a los servicios de emergencia, a las autoridades y a las asociaciones vecinales de la zona y la refinería tuvo que cesar su actividad y activar todos los sistemas de seguridad de las instalaciones.

Tratando de apoyar también la tesis indicada, otros medios de comunicación han destacado que la propia REE y su accionista único, Redeia Corporación, S.A., ya habían puesto de manifiesto, en diversa información pública, al menos desde 2019, que la elevada generación de energías renovables suponía un riesgo en la gestión de todo el sistema eléctrico español ⁷.

Así, en el informe de gestión consolidado de Redeia Corporación, S.A. (el accionista único de REE) correspondiente al ejercicio 2024, publicado junto con las cuentas anuales consolidadas de la sociedad de dicho ejercicio, pueden encontrarse como riesgos de la actividad de REE los siguientes⁸:

"2. Desconexiones de generación por elevada penetración de renovables:

La alta penetración de generación renovable sin las capacidades técnicas necesarias para un adecuado comportamiento ante perturbaciones (generadores pequeños o generadores en régimen de autoconsumo) puede generar desconexiones de generación, que podrían llegar a ser severas llegando a producir una falta de balance de generación-demanda, lo que afectaría significativamente al suministro eléctrico y de forma indirecta a la reputación de la compañía.

Después de haber llevado a cabo un ejercicio de monetización de los efectos de este riesgo para los horizontes identificados y los distintos escenarios, no se identifican efectos financieros significativos asociados a al mismo (no se afecta sustancialmente a la situación financiera, al rendimiento financiero o a los flujos de efectivo).

Este riesgo se ha identificado para el corto y el medio plazo. El riesgo se ubica en las actividades propias y de los clientes y usuarios."

[...]

4. Pérdida de prestaciones de generación firme asociada al cierre de centrales de generación convencional (carbón, ciclo combinado, nuclear):

El cierre de centrales de generación convencional como las de carbón, ciclo combinado y nuclear (consecuencia de requisitos regulatorios), implica una reducción de la potencia firme y las capacidades de balance del sistema eléctrico, así como su fortaleza e inercia. Esto podría aumentar el riesgo de incidentes operacionales que puedan afectar el suministro y la reputación de la empresa. Esta incidencia supone un riesgo, con un horizonte temporal a corto y medio plazo. El riesgo se ubica en las actividades propias y de los clientes y usuarios."

⁶ Noticia indicada en la nota al pie 5 anterior.

⁷ Noticia publicada en ABC el 29 de abril de 2025 por Xavier Vilaltella, https://www.abc.es/economia/red-electrica-aviso-gran-penetracion-renovables-generar-20250429151515-nt.html

⁸ Las cuentas anuales consolidadas de Redeia Corporación, S.A., junto con el informe de gestión consolidado de 2024, pueden encontrarse en el siguiente enlace: https://www.redeia.com/es/publicaciones/informacion-financiera/informe-de-cuentas-2023

En fin, las propias declaraciones públicas de REE en las horas posteriores a la interrupción del suministro parecerían, según también distintos medios de comunicación, compatibles con esta tesis. 

A este respecto, la Dirección de Operaciones de REE declaró, el mismo día 28 de abril, que a las 12.33, "el sistema se encontraba estable", con la potencia, la frecuencia, la tensión y las condiciones de seguridad "adecuadas". Y que fue entonces cuando se inició "un evento compatible con una pérdida de generación" en el suroeste de la península (precisamente una zona donde se concentra una gran cantidad de plantas fotovoltaicas). El incidente "fue superado satisfactoriamente", y el sistema recuperó "un punto de estabilidad". Pero un segundo y medio después, se produjo otro evento igualmente compatible con la pérdida de generación, que degradó las condiciones de funcionamiento del sistema eléctrico, lo que desembocó finalmente en el cero energético, tres segundos y medio más tarde⁹.

En cualquier caso, como decimos, la tesis que acabamos de habrá de demostrarse, debiendo determinarse las distintas circunstancias que concurrieron y desembocaron en la grave situación del 28 de abril (posiblemente una multitud o concurrencia de causas, más que una sola).

Por su parte, Entso-E, en su sitio web¹⁰, publicaba el 9 de mayo que había iniciado la investigación del incidente, debiéndose el mismo a una "compleja secuencia de eventos", indicando, asimismo, que un análisis en profundidad por parte del panel de expertos nombrado se publicará en forma de informe completo.

4.  Ciberataque o sabotaje

En los primeros momentos, el mismo día 28 de abril, se especuló sobre la posibilidad de que un sabotaje o un ciberataque hubiera provocado la situación de "cero energético".

El Gobierno no ha descartado esta posibilidad. Como ya se ha indicado, dentro del Comité para el análisis de la crisis de electricidad que se ha creado se ha constituido un grupo centrado en cuestiones relacionadas con los sistemas digitales y la ciberseguridad, coordinado por el Ministerio de Transformación Digital.

A su vez, el Juzgado Central de Instrucción número 4 de la Audiencia Nacional acordó, el 29 de abril, incoar diligencias previas para investigar si el apagón en la red eléctrica española pudo ser un acto de sabotaje informático en infraestructuras críticas españolas y que en ese caso encajarían en un delito de terrorismo del artículo 573.1 y 2 del Código Penal.

Como primeras diligencias el Juzgado ha requerido al Centro Cristológico Nacional y a REE la elaboración de sendos informes para que en un plazo improrrogable de diez días indiquen la o las causas que motivaron el apagón. Del mismo modo, solicita a la Jefatura de Información de Policía para que, también en un plazo de diez días, presente informe preliminar sobre los hechos acontecidos¹¹.

No obstante, la propia REE descartaba el 29 de abril, a través de su Director de Operaciones, la hipótesis del ciberataque, indicando que "Esta mañana hemos podido concluir que no ha habido ningún tipo de intrusión", tras la información recabada del Centro Nacional de Inteligencia y el Incibe.  Por tanto, hoy por hoy, no existen indicios públicamente conocidos que hagan pensar que la interrupción del suministro que tuvo lugar el 28 de abril se debió a un ciberataque o a algún tipo de sabotaje.

En cualquier caso, como decimos, las conclusiones del Comité para el análisis de la crisis de electricidad al que más arriba nos referíamos y de las demás investigaciones iniciadas, en la medida en que determinen de una forma precisa, objetiva e imparcial las causas que determinaron apagón del 28 de abril, serán un elemento relevante en la sustanciación de las posibles responsabilidades por los daños causados.

⁹ Noticia publicada en La Voz de Galicia por Mercedes Mora y B. Couce: https://www.lavozdegalicia.es/noticia/economia/2025/04/29/red-electrica-niega-sabotaje-sanchez-descarta/00031745945126239441323.htm

¹⁰ Ver información de Entso-E sobre el incidente en el siguiente enlace: https://www.entsoe.eu/news/2025/05/09/entso-e-expert-panel-initiates-the-investigation-into-the-causes-of-iberian-blackout/

¹¹ Fuente: sitio web del Consejo General del Poder Judicial: https://www.poderjudicial.es/cgpj/es/Poder-Judicial/Audiencia-Nacional/Oficina-de-Comunicacion/Notas-de-prensa/La-Audiencia-Nacional-abre-diligencias-para-investigar-si-el-apagon-en-toda-Espana-fue-un-sabotaje-informatico

5.  Daños y posibles reclamaciones

Como hemos indicado, la interrupción del suministro duró varias horas (recuperándose el suministro paulatinamente, de forma que sobre las 7 de la mañana del 29 de abril de 2025, el 99,95% de la demanda estaba cubierta, según la propia REE -tal y como también hemos indicado más arriba-).

Los daños producidos (de forma directa o indirecta) pueden ser de diversa naturaleza.  Los más graves consisten, indudablemente, en la pérdida de vidas humanas.

Las diversas noticias publicadas se refieren a entre cinco y diez fallecimientos por diversas causas relacionadas, de una u otra forma, con el apagón (así, el fallecimiento de un matrimonio de avanzada edad y su hijo en Taboadela (Orense) por inhalación de monóxido de carbono, al hacer funcionar un generador durante el apagón para suministrar energía a un respirador médico situado en el hogar familiar -la hipótesis manejada es la mala combustión del generador como causa de la asfixia de los tres fallecidos-; el fallecimiento de una mujer en el barrio de Carabanchel en Madrid -con otras trece personas heridas leves-, a consecuencia de un incendio que tuvo lugar en una vivienda -siendo la hipótesis principal del incendio la utilización de una vela-; el fallecimiento de un enfermo de Esclerosis Lateral Amiotrófica (ELA) en Castilla y León durante el apagón, al agotarse las baterías del equipo de soporte de mantenimiento vital; el fallecimiento de dos mujeres en Basauri (Vizcaya) y Valencia, que precisaban de oxígeno y un respirador artificial, al interrumpirse el suministro¹²).

Evidentemente, a fin de determinar posibles responsabilidades con relación a dichos fallecimientos, será fundamental probar el nexo causal entre el daño producido y la acción u omisión que (en su caso) hubiera determinado dicho resultado.

Junto con dichos daños personales se produjo la interrupción durante horas de actividades industriales y comerciales, así como de la mayor parte del transporte ferroviario (si bien el aéreo se vio afectado más limitadamente, con relativamente pocas cancelaciones de vuelos en España, aunque con afectación en el transporte aéreo internacional¹³), posibles daños en productos alimenticios perecederos (interrupción de la cadena del frío) e instalaciones eléctricas, etc.

Infraestructuras críticas como hospitales funcionaron con normalidad, reduciéndose los servicios sanitarios no urgentes, para priorizar los urgentes e imprescindibles (unidades de cuidados intensivos, intervenciones quirúrgicas urgentes, etc.).  También los servicios centrales de las entidades de crédito más importantes funcionaron con normalidad durante todo el tiempo de duración del incidente.  Distintos establecimientos de cadenas de grandes almacenes, supermercados e hipermercados también continuaron su actividad, al menos durante algunas horas, gracias al uso de generadores de gasoil.

Existen diversas estimaciones del impacto del apagón.  Así, BBVA Research estima un impacto inferior a mil millones de euros (entre un 0.1 y un 0.2% del PIB español correspondiente al segundo trimestre de 2025) ¹⁴. El Gobierno consideró inicialmente que el impacto podría estar en torno a los 800 millones de euros y la Confederación Española de Organizaciones Empresariales (CEOE) eleva el importe total de los daños a unos 1.400 millones de euros.

Por su parte Reinsurance News¹⁵ realizaba una estimación de las pérdidas aseguradas de entre 100 y 300 millones de euros en España y una fracción de esta cantidad en Portugal.

¹² Datos tomados de noticia publicada por el diario digital The Objective, el 30 de abril de 2025. Ver noticia en el siguiente enlace: https://theobjective.com/sociedad/2025-04-30/apagon-deja-muertos-espana/

¹³ Por lo que se refiere al transporte aéreo de pasajeros, resulta importante citar aquí el Reglamento (CE) n° 261/2004 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 11 de febrero de 2004, por el que se establecen normas comunes sobre compensación y asistencia a los pasajeros aéreos en caso de denegación de embarque y de cancelación o gran retraso de los vuelos.
Dicha norma prevé diferentes derechos (de compensación económica, reembolso o transporte alternativo, derechos de atención) en casos de cancelación de un vuelo, retrasos u otras situaciones.
Pero en los supuestos de cancelación, los transportistas no están obligados a compensar si las cancelaciones se produjeron por circunstancias extraordinarias, que no hubieran podido evitarse incluso si se hubieran tomado todas las medidas razonables.

¹⁴ Noticias publicada en el diario digital el Confidencial el 29 de abril de 2025 por Cristina Dolz https://www.elconfidencial.com/economia/2025-04-29/primera-estimacion-impacto-economico-apagon_4118712/ y en La Vanguardia el 30 de abril de 2025, Jaume Masdeu https://www.lavanguardia.com/economia/20250430/10631735/ceoe-cifra-1-600-millones-0-1-pib-perdidas-apagon.html

¹⁵Iberian Peninsula power outage could drive insured losses of €300m+ - Reinsurance News

6.  Referencia a la normativa sobre calidad del servicio en el suministro de energía eléctrica

Existen normas específicas sobre la calidad del suministro de la energía eléctrica en España, que prevén descuentos en la facturación (tanto para el transporte como para la distribución) en caso de incumplimientos en la calidad del suministro, lo que incluye situaciones de interrupción del mismo. 

En particular, estas normas se recogen en el Real Decreto 1955/2000, de 1 de diciembre, por el que se regulan las actividades de transporte, distribución, comercialización, suministro y procedimientos de autorización de instalaciones de energía eléctrica y la Orden ECO/797/2002, de 22 de marzo, por la que se aprueba el procedimiento de medida y control de la continuidad del suministro eléctrico.

El citado Real Decreto 1955/2000 (art. 27) prevé la responsabilidad del transportista en cuanto a la calidad del servicio de la red de transporte, atendiendo al cumplimiento del denominado índice de disponibilidad (ID) de sus instalaciones, determinado según una fórmula utilizada para el cálculo de la retribución de la actividad de transporte, prevista en el artículo 4 del Real Decreto 2819/1998, de 23 de diciembre.

El mismo art. 27 establece que el operador del sistema y gestor de la red de transporte (esto es, REE) será responsable de los incumplimientos de los niveles de calidad de suministro en los puntos frontera, en la medida que le sean imputables, según se establezca en las instrucciones técnicas complementarias correspondientes.

La norma prevé descuentos en la facturación de los consumidores que estuvieran directamente conectados a la red de transporte, debidos al incumplimiento de los niveles de calidad del suministro. Además, prevé la posibilidad de que el operador del sistema . (REE) contrate un seguro con relación a dichos descuentos. En concreto, el apartado 4 del citado art. 27 del Real Decreto 1955/2000 establece lo siguiente:

"Si el incumplimiento de los niveles de calidad del suministro a los consumidores conectados en la red de distribución fuera responsabilidad del operador del sistema o motivado por deficiencias del sistema de transporte, y también en el caso de que sean incumplimientos de los niveles de calidad de suministro a consumidores directamente conectados a la red de transporte, los descuentos que se apliquen a la facturación de los consumidores podrán ser gestionados por el operador del sistema a través del establecimiento de un seguro de riesgo, cuya póliza deberá ser aprobada por el Ministerio de Economía, a propuesta de la Comisión Nacional de Energía, durante el primer año de entrada en vigor del presente Real Decreto".

Sin embargo, no se consideran incumplimientos los provocados por causa de fuerza mayor o las acciones de terceros. No obstante, se especifica que en ningún caso los fenómenos atmosféricos que se consideren habituales o normales en cada zona geográfica, de acuerdo con los datos estadísticos de que se dispongan, podrán ser alegados como causa de fuerza mayor.

A su vez, la misma norma (Real Decreto 1955/2000) establece (art. 105) las consecuencias del incumplimiento de la calidad de servicio individual, previendo la responsabilidad de la entidad distribuidora en relación con cada uno de los consumidores conectados a sus redes de distribución.

El incumplimiento de los valores fijados para la continuidad del suministro obliga a los distribuidores a aplicar en la facturación de los consumidores conectados a sus redes determinados descuentos dentro del primer trimestre del año siguiente al del incumplimiento.

Como en el caso de la calidad en el suministro realizado a través de la red de transporte (art. 27 anteriormente citado), no se consideran incumplimientos de calidad los provocados por causa de fuerza mayor o las acciones de terceros, siempre que la empresa distribuidora lo demuestre ante la Administración competente.

En cualquier caso, no se consideran como casos de fuerza mayor los que resulten de la inadecuación de las instalaciones eléctricas al fin que han de servir, la falta de previsión en la explotación de las redes eléctricas o aquellos derivados del funcionamiento mismo de las empresas eléctricas. En caso de discrepancia, resolverá la Administración competente. Asimismo, se indica expresamente que no puede alegarse como causa de fuerza mayor los fenómenos atmosféricos que se consideren habituales o normales en cada zona geográfica, de acuerdo con los datos estadísticos de que se disponga.

La Orden ECO/797/2002 establece criterios y metodología a seguir para la recogida y tratamiento de los datos de la continuidad del suministro, incluyendo los necesarios para la elaboración de los índices de calidad del mismo.

En todo caso, el régimen de descuentos en la facturación por incumplimiento de los niveles de calidad del suministro en el transporte de la energía o en las actividades de distribución se entiende sin perjuicio de la imposición de las sanciones que procedan en el caso de que dicho incumplimiento sea debido a una infracción administrativa (tal y como indican expresamente los preceptos citados (art. 27.9 y art. 105.9 Real Decreto 1955/2000).

De cualquier manera, con relación a la normativa citada, es necesario resaltar que el régimen de descuentos en la facturación al que acabamos de aludir (por deficiencias en el transporte o por falta de calidad en el suministro de la energía eléctrica) no excluye ni limita el derecho de los consumidores de energía eléctrica (tanto personas jurídicas como físicas) a reclamar todos los daños y perjuicios sufridos como consecuencia de la interrupción del suministro.

7.  Posibles riesgos asegurados

Por lo que se refiere a las posibles coberturas de los daños y perjuicios causados por el apagón, podemos hacer las siguientes reflexiones:

7.1 Seguro obligatorio de riesgos extraordinarios

No existe ninguna razón que haga pensar que el cero energético acaecido el 28 de abril haya sido causado por alguno de los riesgos extraordinarios incluidos dentro de la lista de riesgos cubiertos a través del seguro obligatorio de riesgos extraordinarios (enumerados en el art. 6 del Real Decreto Legislativo 7/2004, de 29 de octubre, por el que se aprueba el texto refundido del Estatuto Legal del Consorcio de Compensación de Seguros y en el art, 1 del Real Decreto 300/2004, de 20 de febrero, por el que se aprueba el Reglamento del seguro de riesgos extraordinarios) y cubiertos por el Consorcio de Compensación de seguros (en la medida en que se tenga contratado un seguro dentro de los ramos a los que se extiende dicho seguro obligatorio). 

7.2  Seguros sobre daños propios

(A) Daños

Los seguros de daños contratados por empresas (todo riesgo industrial, comercios) y particulares (seguros de hogar), pueden cubrir los daños causados en diversos bienes por la interrupción del suministro de energía eléctrica ocurrido el pasado 28 de abril, hasta el importe de la suma asegurada (límite máximo de la responsabilidad del asegurador con arreglo al art. 27 de la Ley 50/1980, de Contrato de Seguro), en la medida en que el riesgo estuviera cubierto por el contrato de seguro suscrito.

(B) Pérdida de beneficios

Con respecto a la cobertura de pérdida de beneficios o interrupción de la actividad (business interruption) que puede incluirse en los seguros de daños contratados por empresas, esta cobertura, tal y como se instrumenta normalmente en los seguros de daños comercializados en España, cubre habitualmente las situaciones de pérdida de beneficios generadas por riesgos cubiertos específicamente por el contrato de seguro (de forma que si la póliza cubre, por poner un ejemplo, los riesgos de incendio, explosión o robo y contiene la cobertura de pérdida de beneficios, cubrirá la pérdida de beneficios ocasionada por esos riesgos cubiertos y no por otros).

No obstante, también existen contratos de seguro que pueden cubrir el riesgo de pérdida de beneficios en sí mismo considerado, de forma autónoma, sin relación a ningún otro riesgo -por ejemplo, los denominados seguros de cancelación de eventos, seguros que cubren determinados costes derivados de la cancelación de viajes, etc.-.

El seguro de pérdida de beneficios o de interrupción de la actividad comercial o industrial se regula en los artículos 64 a 67 de la Ley 50/1980, de 8 de octubre, de Contrato de Seguro (denominándose en la Ley seguro de lucro cesante -seguro encuadrado en el denominado ramo 16 -pérdidas pecuniarias diversas- de los previstos en la Ley de ordenación, supervisión y solvencia de las entidades aseguradoras y reaseguradoras, que transpone la Directiva de Solvencia II).

En concreto, el artículo 66 de la citada Ley 50/1980, de Contrato de Seguro prevé que "el titular de una empresa puede asegurar la pérdida de beneficios y los gastos generales que haya de seguir soportando cuando la Empresa quede paralizada total o parcialmente a consecuencia de los acontecimientos delimitados en el contrato".

Existen diferentes modalidades de cobertura de este riesgo dentro del mercado asegurador español (gastos permanentes, beneficio o margen bruto, indemnización diaria).

Por otro lado, es frecuente que este tipo de cobertura, en el mercado español, incluya limitaciones o franquicias temporales (de forma que la cobertura únicamente resulte de aplicación una vez transcurridos unas horas o días (por ejemplo, 72 horas), desde que se produjo el evento causante del daño asegurado.

Por todo lo anterior, es posible que, aunque el contrato de seguro de daños suscrito por una entidad que haya sufrido merma en sus beneficios como consecuencia del apagón contenga una cobertura de pérdida de beneficios o interrupción de la actividad, dicha cobertura no resulte de aplicación a los daños causados por el cero energético del 28 de abril (porque no cubra la pérdida de beneficios derivada de una situación como la acontecida, o porque sólo cubra las pérdidas que se produzcan a partir de un determinado momento posterior a la ocurrencia del evento dañoso -por ejemplo, las que se produzcan a partir de que hayan transcurrido 72 horas desde el siniestro-).

En cualquier caso, la interrupción en ciertas actividades industriales puede exigir varios días, desde que se reinician los equipos, para llegar a los niveles de actividad anteriores al apagón. 

En definitiva, será necesario analizar cuidadosamente las condiciones contenidas en las pólizas que regulen esta cobertura, a fin de determinar si se trata o no de daños cubiertos.

En todo caso, en la medida en que el riesgo pueda entenderse cubierto por el seguro de daños contratado e incluya una cobertura de pérdida de beneficios o interrupción de la actividad, el tomador asegurado podrá reclamar a la entidad aseguradora la indemnización de los daños sufridos, hasta el máximo de la suma asegurada prevista en el contrato.

(C) Otros seguros

Evidentemente, pueden existir otros tipos de seguros con coberturas que resulten de aplicación (seguros de asistencia en viaje -aunque, como hemos visto, el derecho de compensación por el transportista aéreo en caso de cancelación del vuelo no es aplicable en caso de que la cancelación sea debida a circunstancias extraordinarias, el pasajero sí podría estar cubierto por el seguro que, en su caso, hubiera contratado-, seguros de transporte aéreo, marítimo y terrestre de mercancías, etc.). 

En todos los casos resultará necesario analizar los términos de la póliza contratada, a fin de determinar si los daños acaecidos como consecuencia de la situación creada el 28 de abril, están o no cubiertos y, en su caso, en qué importe.

7.3  En todos los casos anteriores, el asegurador que haya indemnizado a un asegurado los daños y perjuicios causados por el apagón podrá subrogarse en la posición del asegurado, ejerciendo los derechos y las acciones que por razón del siniestro correspondieran al mismo frente al responsable o responsables del mismo, hasta el límite de la indemnización pagada por dicho asegurador, en virtud de la denominada acción o derecho de subrogación, prevista en el art. 43 de la Ley de Contrato de Seguro.

7.4  Posibles reclamaciones basadas en la acción de responsabilidad civil extracontractual

En la medida en que pueda determinarse el responsable de los daños, cualquier persona física o jurídica que haya sufrido daños o perjuicios como consecuencias del cero energético puede reclamar al responsable, ejerciendo la acción de responsabilidad civil extracontractual prevista en el artículo 1902 del Código Civil. 

También, con arreglo al artículo 76 de la Ley 50/1980, de 8 de octubre, puede reclamar directamente al asegurador de la responsabilidad civil del responsable del daño (o conjuntamente al responsable y a su aseguradora de responsabilidad civil), como pasamos a exponer a continuación.

8.   La aplicación del régimen de responsabilidad civil extracontractual del Código civil y la acción directa frente al asegurador de la responsabilidad civil del causante del daño

Como hemos señalado, los descuentos en la facturación previstos en la normativa del sector eléctrico, por incumplimiento de los niveles de calidad en el suministro, no limitan ni excluyen la acción de aquellas personas físicas o jurídicas que hayan sufrido daños como consecuencia del apagón, por aplicación del art. 1902 del Código Civil.

Con arreglo a este precepto legal (uno de los artículos del Código Civil que ha dado lugar  a más jurisprudencia), "el que por acción u omisión causa daño a otro, interviniendo culpa o negligencia, está obligado a reparar el daño causado".

Son varios los elementos que han de concurrir para que pueda determinarse la obligación de indemnizar con arreglo a este artículo: (a) la concurrencia de una acción u omisión ilícita -entendiéndose por ilícita, en general, cualquier acción u omisión que produzca un daño-, (b) la existencia de un daño, (c) un nexo causal entre dicha acción u omisión y el daño sufrido y (d) la concurrencia de culpa en el responsable de la citada acción u omisión.

Por lo que se refiere al elemento de negligencia o culpabilidad previsto en el art. 1902, el mismo, a lo largo de los años, ha venido objetivándose por la doctrina jurisprudencial española, de forma que, en una situación como la acontecida, si finalmente se determinara que la interrupción del suministro de energía eléctrica vino motivada por las circunstancias señaladas por los medios de comunicación a los que antes nos referíamos, REE podría ser considerada responsable de aquellos daños que se consideraran causados por el cero energético (máxime teniendo en cuenta lo previsto en el art. 30 de la Ley 24/2013, de 26 de diciembre, del Sector Eléctrico, cuyo apartado 1., como hemos visto, establece como función fundamental del operador del sistema garantizar la continuidad y seguridad del suministro eléctrico y la correcta coordinación del sistema de producción y transporte).

Pero, como hemos dicho anteriormente, será necesario probar que concurren todos los demás elementos que determinan la responsabilidad prevista en el art. 1902 del Código Civil, en la forma en que este precepto se interpreta actualmente por nuestra jurisprudencia (prueba compleja, debido, en gran medida, a la propia complejidad de la gestión del sistema eléctrico).

En todo caso, los perjudicados podrán reclamar directamente al asegurador de responsabilidad civil del responsable (o responsables) del daño, en virtud de lo previsto en el artículo 76 de la Ley de Contrato de Seguro, que establece la acción directa del tercer perjudicado frente al asegurador.

Con arreglo a este precepto, el perjudicado (o sus herederos) tiene acción directa contra el asegurador de responsabilidad civil para exigirle el cumplimiento de la obligación de indemnizar, sin perjuicio del derecho del asegurador a repetir contra el asegurado, en el caso de que sea debido a conducta dolosa de éste, el daño o perjuicio causado a tercero.

Cuando el perjudicado ejercita esta acción directa, el asegurador de la responsabilidad civil no puede oponer frente a él las excepciones que puedan corresponderle contra el asegurado. El asegurador puede, no obstante, oponer la culpa exclusiva del perjudicado y las excepciones personales que tenga contra éste.

Con el fin de facilitar el ejercicio de la acción directa, el responsable del daño está obligado a manifestar al tercero perjudicado o a sus herederos la existencia del contrato de seguro y su contenido (así lo dispone también el citado art. 76 de la Ley de Contrato de Seguro).  Con relación a este punto, hemos de recordar que la Ley de Enjuiciamiento Civil (art. 256.1.5ª), prevé, entre las diligencias preliminares que pueden solicitarse para preparar un art. procedimiento civil, la petición del que se considere perjudicado por un hecho que pudiera estar cubierto por seguro de responsabilidad civil, de que se exhiba el contrato de seguro por quien lo tenga en su poder.

9.   Daños producidos fuera de España

Como se ha indicado, el cero energético español también afectó a otros países (principalmente, aunque no exclusivamente, a Portugal y al Sur de Francia; si bien, en el caso de Francia, el suministro únicamente se interrumpió en ciertas áreas reducidas del sur y por un tiempo muy limitado).

En tales casos, en la medida en que nos encontramos con situaciones de potencial responsabilidad extracontractual, podrán resultar de aplicación directa las normas comunitarias contenidas en el Reglamento (CE) n° 864/2007 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 11 de julio de 2007, relativo a la ley aplicable a las obligaciones extracontractuales (Reglamento Roma II) y en el Reglamento (UE) n° 1215/2012 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 12 de diciembre de 2012 , relativo a la competencia judicial, el reconocimiento y la ejecución de resoluciones judiciales en materia civil y mercantil.

Con arreglo a la primera norma comunitaria citada, la regla general en materia de ley aplicable a las obligaciones extracontractuales es que resulta aplicable la ley del país donde se produce el daño, independientemente del país donde se haya producido el hecho generador del daño y cualesquiera que sean el país o los países en que se producen las consecuencias indirectas del hecho en cuestión (art. 4.1 Reglamento (CE) n°  864/2007).

A su vez, en las reclamaciones por daños derivados de productos defectuosos la ley aplicable a la obligación extracontractual que se derive en caso de daño causado por un producto será, en principio, la ley del país en el cual la persona perjudicada tuviera su residencia habitual en el momento de producirse el daño, si el producto se comercializó en dicho país (art. 5.1 a) Reglamento (CE) n°  864/2007).

A su vez, el art. 18 del citado Reglamento Roma II establece que la persona perjudicada podrá actuar directamente contra el asegurador de la persona responsable para reclamarle resarcimiento si así lo dispone la ley aplicable a la obligación extracontractual o la ley aplicable al contrato de seguro.

Y, por lo que se refiere a la competencia judicial con relación a las potenciales acciones de responsabilidad extracontractual que se ejerzan, el art. 7.2) Reglamento (UE) n° 1215/2012 prevé que en materia de responsabilidad extracontractual (en "materia delictual o cuasidelictual", según el término utilizado por la norma comunitaria citada), una persona domiciliada en un Estado miembro podrá ser demandada en otro Estado miembro, ante el órgano jurisdiccional del lugar donde se haya producido o pueda producirse el hecho dañoso [...].

Y, a su vez, en lo que se refiere al asegurador de la responsabilidad civil, el art. 12 de la misma norma comunitaria establece lo siguiente:

"El asegurador podrá, además, **ser demandado ante el órgano jurisdiccional del lugar en que se haya producido el hecho dañoso cuando se trate de seguros de responsabilidad o de seguros relativos a inmuebles.** [...]".

En definitiva, no resulta en absoluto descartable que, en lo que se refiera a los daños causados en otros países por el cero energético español, los responsables (y sus aseguradores de responsabilidad civil) resulten demandados fuera de España (por ejemplo, ante los tribunales competentes en Portugal o en Francia) y resulten de aplicación las normas sobre responsabilidad civil extracontractual aplicables en el lugar donde se hayan producido los daños.