EU-Kommission überarbeitet Solvency II

Die Europäische Kommission hat am 22. September 2021 umfassende Vorschläge zur Überarbeitung der EU-Versicherungsvorschriften („Solvabilität II") angenommen, die dazu beitragen sollen, dass die Versicherungsunternehmen ihre langfristigen Investitionen in die Erholung Europas von der COVID-19-Pandemie erhöhen können.

Viele haben es kommen sehen. Obwohl das Regime über Jahre entwickelt wurde, strauchelt Solvency II aufgrund der wirtschaftlichen Gesamtlage. Niedrigzinsen über einen zuvor nie dagewesenen langen Zeitraum und Veränderungen wie der Brexit, der aufsichtsrechtlich für viel Wirbel in der Branche gesorgt hat, machen sich bemerkbar.

Insbesondere die Lebensversicherungsbranche ist gebeutelt, wir haben die Abkehr von Garantiezinsen, die Senkung von Überschussbeteiligungen und den Verkauf vieler Portfolien am Markt gesehen. Auch die Sach- und Haftpflichtbranche strauchelt. Das Jahr 2021 könnte als eines der schadenreichsten Jahre in die Geschichte eingehen. Nur wenige Jahre zuvor hatten viele Märkte, darunter auch zahlreiche Syndikate und in Gänze Lloyds of London eine Krise durchlebt, welche zu großen Veränderungen und Sanierungsinitiativen führte.

Für Versicherungsnehmer und insbesondere Verbraucher klingt das erst einmal gut: „Die Versicherer sollen krisenfester werden" lautet die Überschrift der offiziellen Pressemitteilung der EU-Kommission zur Überarbeitung von Solvency II. Versicherungsverträge sind für viele Menschen sowie für die Unternehmen in Europa von wesentlicher Bedeutung, denn sie schützen im Falle unvorhergesehener Ereignisse vor deren negativen finanziellen Auswirkungen. Versicherungsunternehmen spielen für die Wirtschaft in Europe eine wichtige Rolle, da sie Ersparnisse in die Finanzmärkte und die Realwirtschaft lenken und so den Unternehmen in Europa langfristige Finanzmittel zur Verfügung stellen.

Unstreitig sind viele Lebemsversicherer wegen der Nullzinspolitik der Notenbanken unter Druck geraten. Garantiezinsen, weit oberhalb der Leitzinsen, allgemein fehlende oder verminderte Zinseinkünfte bei Anlagen machen sich nach Jahren mehr und mehr in den Bilanzen der Unternehmen oder gar Konzerne bemerkbar. Nun fordert die EU-Kommission, dass sich die Unternehmen besser gegen mögliche Risiken wappnen. Geht es nach dem Willen der EU-Kommission, müssen Versicherungen „riskante Anlagen" künftig mit mehr Eigenkapital unterlegen. Das gilt besonders für Lebensversicherungen mit ihren meist lang laufenden Garantien. Die EU-Kommission hat deshalb eine Überarbeitung des Kapital- und Aufsichtsregelwerks "Solvency II" vorgeschlagen.

Versäumnisse bei der Schaffung von Solvency II?

Nun ist es nicht so, dass Solvency II als „Schnellschuss" der EU gewertet werden könnte. Als sich die EU in der Nacht zum 14. November 2013 auf neue Kapitalvorschriften für die Versicherungsbranche geeinigt hat, lagen Jahre der Planung hinter den Offiziellen. Wenn man heute auf die Mitteilungen von damals blickt, so mutet es an, als ob die Branche es hätte wissen können. Sie galt damals als mit ihren Lobbybemühungen erfolgreich und hatte allzu strenge Kapitalanforderungen und zu strenge Auflagen beim Marktzugang in Schwellenländern abwenden können. Damals waren Branchenvertreter erleichtert über den erreichten Kompromiss.

Kritiker bemängelten bereits 2013, dass das geplante Regelwerk den Aufsichtsbehörden nur wenige Eingriffsmöglichkeiten bietet und die Versicherungswirtschaft zur damaligen Zeit ca. 280 Milliarden Euro weniger Kapital vorhalten musste, da die Anlagen nicht zu Marktpreisen, sondern zu staatlich vorgegebenen Preisen bewertet werden.

Solvency II trat in seiner jetzigen Form schließlich am 1. Januar 2016 in Kraft. Doch seitdem haben die Notenbanken in den USA und der Eurozone ihre Leitzinsen auf Null gesenkt, was besonders Lebensversicherern Probleme bereitet. Sie mussten die garantierte Verzinsung für ihre Kunden immer weiter kürzen, neue Produkte vermarkten, die keinen Garantiezins mehr vorsehen oder das für die Garantie erforderliche Kapital anderweitig erwirtschaften. Auch dies ist schwierig, da sie auf der anderen Seite nur bestimmte Kapitalanlagen dafür tätigen dürfen.

Überregulierung oder unvermeidbarer und überfälliger Eingriff?

Handelt es sich also um Überregulierung oder wird nur nachgeholt, was schon 2013 unvermeidbar schien? Die Lage an den Finanzmärkten hat sich durch die Niedrigzinsen verändert. Hieraus können höhere Risiken für Versicherer entstehen. Oberstes Ziel der EU-Kommission wie auch der Versicherungsaufsichtsbehörden ist, dass Versicherer Versprechen gegenüber ihren Kunden auch tatsächlich erfüllen können.

Die vorgeschlagene Richtlinie sieht die Einführung von flexibleren Eigenkapitalregeln vor, wovon risikoärmere Anlagen profitieren könnten. Darüber hinaus soll eine höhere Zahl an kleinen Versicherern von der "Solvency II"-Richtlinie ganz ausgenommen werden. Zudem sollen die Risiken anders berechnet werden wie bisher. Dies soll sogar Kapital frei werden lassen, dass Versicherer dann anderweitig investieren könnten. So sollen Versicherer dazu beitragen, die Effekte der COVID-19-Pandemie zu lindern. Und auch das Thema ESG wird Einzug halten, die Kommission will durch den Vorschlag auch Klimabedenken im Versicherungswesen hervorheben. Versicherer sollen Risiken durch den Klimawandel künftig in ihren Risikoanalysen berücksichtigen müssen. Viele tun dies bereits heute und es stellt sich die Frage, wie sehr „am Puls der Zeit" die Kommission hier handelt. Positiv für die Branche ist zu vermerken, dass EIOPA, die Europäische Aufsichtsbehörde für das Versicherungswesen bis 2023 prüfen wird, ob Vorteile für Versicherer mit klima- und umweltfreundlichen Anlagen gerechtfertigt wären. EIOPA war es auch, die viele fachliche Empfehlungen für die Überarbeitung ausgegeben hat, sicherlich das Produkt des Austauschs mit den nationalen Versicherungsaufsichtsbehörden in den Mitgliedsstaaten.

Hier kann es also sinnvoll und wichtig werden, die heute schon bei Fonds üblichen Prüfungen der Kategorisierung von Vermögensanlagen durchzuführen. Dies könnte unmittelbar für Versicherer und ihre eigenen Kapitalanlagen, aber auch für Anlagen der Versicherungsnehmer, etwa im Rahmen von Fondspolicen der Fall sein.

Unstreitig ist, dass der Entwurf der EU-Kommission vom 22.09.2021 viele Fragen offenlässt. Gerade für neue Produkte ist Planungssicherheit äußerst wichtig. Wenn aber Versicherer derzeit nicht absehen können, welche Kapitalanforderungen genau gelten, wird es schwierig, sich auf die Zukunft einzustellen. Sicherlich würde eine Erleichterung der Kapitalanforderungen von der Branche begrüßt werden - ob es sich aber tatsächlich um 90 Milliarden handelt und ob diese seitens der Versicherer dann in die gewünschten langfristigen Investitionen fließen können und so zur Erholung Europas von der Covid-19-Pandemie beitragen können, ist fraglich.

Was beinhaltet der Überarbeitungsvorschlag der Kommission?

• einen Gesetzgebungsvorschlag zur Änderung der Solvency-II-Richtlinie (Richtlinie 2009/138/EG),

• eine Mitteilung zur Überarbeitung der Solvency-II-Richtlinie, und

• einen Gesetzgebungsvorschlag für eine neue Richtlinie über die Sanierung und Abwicklung von Versicherungsunternehmen.

Wie geht es weiter?

Die genannten Gesetzgebungsvorschläge werden nun im Europäischen Parlament und im Rat erörtert. Es bleibt also spannend, wie sich der Entwurf entwickeln und verändern wird. Eins scheint indes sicher, eine Überarbeitung wird kommen, bald und in einer Weite und Tiefe, die vielleicht unerwartet ist.

Wir behalten die Entwicklung im Auge und beraten gern zu allen damit im Zusammenhang stehenden Themen.