英国公布《国家安全与投资法案》加强外商投资审查

2020年11月11日，英国政府商业、能源与工业战略部正式公布了《国家安全与投资法案》（National Security and Investment Bill 2020，NSI Bill），要求对涉及特定实体和资产的控制权收购交易实行强制性国家安全审查申报和事前审批，同时鼓励未达到强制申报标准但可能存在国家安全风险的交易进行自愿申报，并进一步明确违反上述审查机制的处罚措施和相关方对审查决定提起异议和上诉的机制。

背景：《白皮书》改革建议

英国此前并没有针对外商投资审查的单独法律，相关交易的审查可能由以下两种途径发起：

• 英国政府有权基于“公共利益”的理由，在涉及国家安全、媒体多元化、金融系统稳定和公共卫生应急事件时阻止并购交易；
• 某些并购交易会触发由竞争与市场管理局（Competition and Markets Authority）主导的经营者集中审查，其中特定行业（军用或军民两用技术、多用途计算机硬件、量子技术、尖端材料、加密认证产品、人工智能）适用较低的触发门槛。

英国政府早在数年前就已开始筹划对英国外商投资法律进行系统性改革。英国政府于2018年7月发表《国家安全与投资白皮书》，对可能产生国家安全风险的收购交易提出了一系列改革建议，并特别指出了进行国家安全风险分析的三种路径，包括：

• 目标风险：即分析应侧重考虑拟收购的实体或资产的情况，以及这些实体或资产一旦被收购，可能被如何用作破坏国家安全；
• 触发事件风险：即分析应侧重考虑为了实施破坏国家安全的可能行为，所必须具备的控制或影响力有哪些，收购交易是否会促成此类控制权或影响力的转移；
• 收购方风险：即分析应侧重考虑那些政府认为其性质上更有可能对国家安全带来风险的交易方的详细信息。

立法进程

作为对《国家安全与投资白皮书》中所提出的改革建议的回应，英国于2019年12月在女王演讲中宣布计划颁布《国家安全与投资法案》，并表示将于2020年内完成立法流程。此次正式公布的法案已于同日在英国议会下院进行了首次审议（First Reading）。按照立法流程，法案还须经过议会上下两院的审议和修订，并经英女王御准之后方可成为正式法律。

主要内容

法案把可能导致投资者获得目标公司或目标资产特定比例控制权或者将原有的控制权增加至特定比例的交易，按照行业划分为强制性审查申报的交易和自愿性申报的交易。其中，强制申报的行业包括人工智能、通讯、生物工程、尖端材料、交通、量子科技、数据通信基础设施、高端机器人等在内的17大类。

除强制申报范畴以外的交易，采取自愿申报的原则。如果交易可能涉及国家安全风险的，政府鼓励交易方进行主动申报。对于属于自愿申报类型的交易，政府仍有权在交易完成后5年内主动提起审查（Call in）。

收到强制或自愿申报的申请之后，监管机关应在30个工作日内决定是否受理审查并发出通知（Call-in notice）。对于受理审查的交易，应当在30-75个工作日内完成审查，决定批准、附条件批准或者否决该交易。根据个案的复杂程度，该审查期限可能被进一步延长。审查由商业、能源与工业战略部之下新成立的投资安全审查部门（Investment Security Unit）负责。

属于强制申报类型的交易，在获得国务大臣的最终批准之前不得完成交割。应当申报而未经申报批准的交易，视为无效。未履行申报义务或未遵守临时或最终审查决定的行为，将可能受到最高1000万英镑或集团全球营业收入的5%（两者中取较高者）的罚款。

法案还就交易方对审查决定的上诉机制、新的审查机制与竞争与市场管理局之间的职责协调等内容进行了详细规定。

追溯效力

虽然本次公布的法案还不是最终正式颁布、生效的文本，但请注意，按照目前的法案规定，法案一经颁布，将对自2020年11月12日起发生的交易具有溯及力。这一追溯适用的规定同样可见于欧盟和一些欧盟成员国有关外商投资审查的法律和立法草案之中。例如，欧盟《外商直接投资审查条例》规定，对于在2020年10月11日前未经审查而已经完成的外商直接投资，在交易完成之后的15个月内仍可被追溯审查。荷兰的《经济与国家安全审查法案（草案）》同样规定，草案一旦生效将对自2020年6月2日起的交易具有溯及力。

由此可见，对于尚未开展或正在进行中的英国外商投资交易，无论此前是否考虑过英国的外商投资审查评估，在法案公布之后都应当尽早对照其内容，重新评估交易是否落入国家安全审查强制申报的范畴或是否考虑进行自愿申报，并对交易的交割条件、时间表作出必要的调整。